Costi della manodopera inferiori alle stime: il Consiglio di Stato chiarisce quando il ribasso è ammissibile e come va verificata l’anomalia dell’offerta

Il costo della manodopera indicato da un’impresa è inferiore a quello stimato dalla stazione appaltante: l’offerta deve essere esclusa oppure può essere considerata comunque sostenibile? La questione è particolarmente rilevante negli appalti pubblici, dove il ribasso economico deve conciliarsi con il rispetto dei contratti collettivi, dei requisiti professionali e delle condizioni necessarie alla corretta esecuzione delle prestazioni.

Con la sentenza n. 7316/2026, il Consiglio di Stato chiarisce che lo scostamento dai costi medi del lavoro non determina automaticamente l’esclusione. Occorre una verifica complessiva dell’offerta, che tenga conto anche dell’organizzazione aziendale e delle prescrizioni del disciplinare di gara.

Il caso: costi della manodopera inferiori alle stime e contestazione dell’aggiudicazione

La controversia nasce da una procedura ristretta per l’affidamento di un servizio di contact center, del valore complessivo di 3,6 milioni di euro. La stazione appaltante aveva stimato costi della manodopera pari a 1,9 milioni di euro, mentre l’aggiudicataria aveva indicato un importo di circa 1,52 milioni.

La seconda classificata contestava la congruità dell’offerta, sostenendo che il risparmio derivasse da un inquadramento contrattuale non corretto di alcune figure professionali. In particolare, undici operatori telefonici erano stati inquadrati al secondo livello del CCNL Telecomunicazioni, anziché al terzo.

Il disciplinare tecnico richiedeva, tuttavia, personale dotato di significativa esperienza nel customer care per società di servizi pubblici. Secondo la ricorrente, il corretto inquadramento avrebbe comportato maggiori costi tali da compromettere l’utile dichiarato dall’aggiudicataria.

Il TAR Lazio aveva accolto il ricorso, ritenendo ingiustificata la sottostima della manodopera e disponendo l’esclusione dell’aggiudicataria e il subentro della seconda classificata. La decisione veniva impugnata davanti al Consiglio di Stato.

I motivi del ricorso: esperienza professionale e sostenibilità economica

L’aggiudicataria contestava il ragionamento del TAR, sostenendo che il requisito della significativa esperienza non imponesse necessariamente l’inquadramento di tutti gli operatori al terzo livello. Richiamava inoltre l’art. 41, comma 14, del D.Lgs. 36/2023, che consente di giustificare il ribasso attraverso una più efficiente organizzazione aziendale.

Secondo le appellanti, il TAR aveva valutato isolatamente il costo di alcune risorse, senza esaminare l’attendibilità economica dell’intera offerta. Veniva inoltre contestata la decisione di disporre direttamente l’esclusione, senza consentire una nuova verifica di anomalia.

La decisione: il ribasso è possibile, ma deve rispettare i requisiti professionali

Il Consiglio di Stato distingue due aspetti fondamentali: la correttezza dell’inquadramento professionale e la sostenibilità complessiva dell’offerta. Sul primo punto, conferma le conclusioni del TAR.

Il CCNL Telecomunicazioni consente eccezionalmente l’inquadramento al secondo livello degli addetti al call center privi di esperienza, per un periodo massimo di dodici mesi. Questa possibilità, però, non era applicabile nel caso concreto, perché il disciplinare richiedeva operatori già esperti, capaci di svolgere autonomamente le attività previste.

La libertà organizzativa dell’impresa deve quindi essere esercitata nel rispetto della lex specialis. Diversa è la valutazione sulle conseguenze della sottostima economica.

Articoli 41 e 110: lo scostamento dalle tabelle ministeriali non determina l’esclusione automatica

Il Consiglio di Stato ribadisce che, ai sensi degli artt. 41, 108 e 110 del Codice dei contratti pubblici, l’operatore economico può proporre costi della manodopera inferiori alle stime della stazione appaltante. Deve però dimostrare che il risparmio deriva da una maggiore efficienza organizzativa e che sono rispettati i minimi salariali. Le tabelle ministeriali rappresentano un parametro di valutazione della congruità, non una soglia la cui inosservanza comporti automaticamente l’esclusione.

La sentenza precisa che la verifica di anomalia deve accertare se l’offerta, considerata nel suo complesso, sia attendibile e affidabile per la corretta esecuzione dell’appalto (paragrafo 25). Non basta, quindi, individuare una singola voce di costo sottostimata: occorre verificare se questa comprometta effettivamente l’equilibrio economico dell’offerta.

La rimodulazione dei costi può giustificare il ribasso?

La sentenza chiarisce che, durante la verifica di anomalia, è possibile rimodulare alcune voci interne del costo della manodopera, come livelli contrattuali, costo orario e monte ore. Tale possibilità incontra però un limite preciso: non possono essere modificati il corrispettivo complessivo e l’impianto sostanziale dell’offerta.

Nel caso esaminato, un’eventuale diversa distribuzione delle ore lavorative dovrà quindi risultare compatibile con i servizi promessi nell’offerta tecnica.

Il giudice può disporre direttamente l’esclusione?

Su questo punto il Consiglio di Stato riforma la decisione del TAR.

La contestazione riguardava la sostenibilità economica dell’offerta rispetto ai costi medi del lavoro, non una specifica violazione dei minimi salariali inderogabili. In presenza di carenze istruttorie, il giudice non può sostituire la propria valutazione tecnica a quella dell’amministrazione. La verifica di anomalia deve quindi essere rinnovata, consentendo all’aggiudicataria di fornire ulteriori giustificazioni, nel rispetto dei vincoli stabiliti dalla sentenza.

Il Consiglio di Stato annulla pertanto l’aggiudicazione ai soli fini della ripetizione della verifica, senza disporre l’esclusione definitiva dell’impresa.