Sovente nella PA vengono affidati incarichi legali, mancando all’interno delle strutture uffici preposti al contenzioso, dovendo attraverso procedure “semplificate” individuare il contraente (avvocato), operando al di fuori del d.lgs. n. 36/2023, e con la sottoscrizione di un contratto, individuando puntualmente la prestazione e pattuire il compenso (certo)[1].

A volte, il dipendente pubblico (a tempo pieno) esercita la professione legale senza autorizzazione, con conseguenze che possono portare da una parte, al licenziamento, dall’altra parte, al risarcimento del danno in violazione degli obblighi prestazionali (responsabilità erariale), in primis quello di fedeltà.

Le professioni intellettuali

In generale, le “professioni intellettuali” sono quelle determinate dalla legge, tipizzate ed assoggettate all’iscrizione in albi ed elenchi, mentre, all’infuori di queste, vi sono non solo professioni intellettuali caratterizzate per il loro specifico contenuto, ma anche prestazioni di contenuto professionale o intellettuale non specificamente caratterizzate, che ben possono essere oggetto di rapporto di lavoro autonomo[2], e quando all’interno dell’Amministrazione sia accertata impossibilità oggettiva di poter utilizzare le risorse umane disponibili al proprio interno[3], è possibile ricorrere all’esterno, ai sensi dell’art. 7, comma 6 ss. del d.lgs. n. 165/2001 (TUPI)[4].

Si potrebbe affermare che quello che differenzia la natura intellettuale di un’attività è l’impossibilità di una sua standardizzazione e, dunque, l’impossibilità di calcolarne il costo orario, e che non può essere qualificato come appalto di servizi di natura intellettuale quello che ricomprende anche e soprattutto attività prettamente manuali o che non richiedono un patrimonio di cognizioni specialistiche per la risoluzione di problematiche non standardizzate[5], con la conseguenza, per servizi di natura intellettuale si devono intendere quelli che richiedono lo svolgimento di prestazioni professionali, svolte in via eminentemente personale, costituenti ideazione di soluzioni o elaborazione di pareri, prevalenti nel contesto della prestazione erogata rispetto alle attività materiali e all’organizzazione di mezzi e risorse.

Di converso, va esclusa la natura intellettuale del servizio avente ad oggetto l’esecuzione di attività ripetitive che non richiedono l’elaborazione di soluzioni personalizzate, diverse, caso per caso, per ciascun utente del servizio, ma l’esecuzione di meri compiti standardizzati[6].

Ciò che caratterizza il lavoro del legale nella sua completezza (da far rientrare la difesa giudiziale) è il rispetto del principio di personalità della prestazione, in aderenza all’art. 2232 «Esecuzione dell’opera», c.c. ove si stabilisce che «il prestatore d’opera deve eseguire personalmente l’incarico assunto Può tuttavia valersi, sotto la propria direzione e responsabilità di sostituti e ausiliari, se la collaborazione di altri è consentita dal contratto o dagli usi e non è incompatibile con l’oggetto della prestazione».

Pare giusto osservare che la nullità della prestazione, per la mancanza dell’iscrizione richiesta per l’esercizio della professione legale, ricorre soltanto quando la prestazione espletata dal professionista rientri tra quelle riservate in via esclusiva ad una determinata categoria professionale, il cui esercizio sia subordinato per legge all’iscrizione in apposito albo o ad abilitazione, sicché in assenza di tali attività, vige, infatti, il principio generale di libertà di lavoro autonomo o di libertà di impresa di servizi, a seconda del contenuto delle prestazioni e della relativa organizzazione[7].

In dipendenza di ciò, le obbligazioni concernenti l’esercizio dell’attività professionale del legale, sono disciplinate dalle norme sul contratto d’opera professionale, di cui agli artt. 2229 e ss. c.c., trattasi di obbligazioni di mezzi e non di risultato, per cui il professionista, assumendo l’incarico, si impegna a prestare la propria opera per raggiungere il risultato desiderato, ma non si impegna direttamente a conseguire tale risultato, non potendo il professionista garantire l’esito comunque favorevole auspicato dal cliente[8].

L’attività di difesa legale in giudizio, la quale, riconnettendosi ad interessi costituzionalmente rilevanti, elevabili a veri e propri diritti inviolabili, quale alla difesa ex art. 24 della Cost., presenta delle peculiarità, come il requisito della fiduciarietà del rapporto tra legale e parte assistita, che impongono un trattamento a livello normativo differenziato rispetto alle altre ipotesi di rapporti professionali (si pensi all’incarico professionale di progettazione o di redazione di uno strumento urbanistico ove il requisito della fiduciarietà è mancante o, comunque, non ha una valenza caratterizzata del rapporto che è, invece, imperniato soprattutto sul possesso di determinate competenze tecniche).

Gli affidamenti ai legali

Ciò posto, l’art. 56, Appalti esclusi nei settori ordinari, del decreto legislativo n. 36 del 2023, qualifica i “servizi legali” alla stregua di “appalti pubblici” (cfr. comma 1, primo periodo) sebbene “esclusi” dai suddetti obblighi di “evidenza pubblica”, osservando che la suddetta “esclusione” riguarda tuttavia l’applicazione dagli obblighi di evidenza pubblica (ossia, la gara per l’individuazione del soggetto che deve contrarre con la PA) ma non elide al tempo stesso la natura “pubblica” del contratto di appalto che deve essere concluso con un dato professionista: l’esclusione riguarda dunque la “procedura di evidenza pubblica” (osservando i principi dell’evidenza pubblica, una c.d. procedura semplificata/allegerita)[9] ma non anche la “natura pubblica” del contratto stipulato, sia che si tratti di prestazione d’opera professionale per incarichi periodici e saltuari, sia che si tratti di appalto di servizi in senso stretto per incarichi continuativi ed organizzati[10].

Ne deriva che i “servizi legali” aventi a oggetto prestazioni d’opera professionale, di cui all’art. 2230 c.c., in quanto appalti pubblici, devono essere affidati da parte delle Amministrazioni appaltanti all’esito di procedure non a evidenza pubblica ma di rilievo pubblicistico, in quanto doverosamente rispettose degli artt. 1, 2 e 3 del Codice dei contratti pubblici, soggette alla giurisdizione del giudice  amministrativo[11].

Invero, l’art. 13 del d.lgs. n. 36/2023, per quanto riguarda gli affidamenti di incarichi saltuari ed occasionali, prevede l’applicazione non delle norme sulla aggiudicazione ma soltanto dei principi di derivazione eurounitaria tra cui trasparenza, pubblicità, imparzialità e non discriminazione, sulla base della seguente concatenazione normativa:

• l’art. 56 prevede che i servizi legali, tra cui anche la rappresentanza in giudizio ad opera di un avvocato del libero foro, rientri tra i contratti “esclusi” dalla applicazione del Codice;
• l’art. 13, comma 5, del Codice stabilisce a sua volta che i contratti esclusi siano comunque sottoposti al rispetto dei principi, tra l’altro, di cui all’art. 3 del Codice stesso;
• tale ultima disposizione prevede infine che l’accesso al mercato degli operatori economici avvenga in ossequio ai principi di concorrenza, imparzialità, non discriminazione, pubblicità e trasparenza nonché proporzionalità.

Secondo la logica del legislatore interno, una serie di adempimenti collegati tra cui:

• la indizione di interpelli per acquisire manifestazioni di disponibilità da parte dei singoli avvocati interessati;
• la formazione di elenchi ristretti (c.d. short list) sulla base dei curricula presentati;
• la scelta dei singoli patrocinatori in modo discrezionale e, se possibile, secondo criteri di rotazione e ferma la possibilità, in casi particolari, di disporre in via diretta l’affidamento stesso (ad es. consequenzialità e complementarietà degli incarichi, oppure rilevante urgenza di provvedere), secondo una tipologia di procedura definita “superalleggerita” che si accompagna a quella di cui all’art. 127 del codice, definita invece come “alleggerita”[12].

Le incompatibilità assolute

L’art. 53, Incompatibilità, cumulo di impieghi e incarichi, al primo comma si occupa di richiamare la disciplina delle c.d. incompatibilità assolute, innanzitutto, quelle degli artt. 60 e seguenti del d.P.R. n. 3 del 1957, dove si dispone, in modo chiaro ed inequivoco (in claris non fit interpretatio) nel dato testuale, di individuare le ipotesi di incompatibilità assoluta: «L’impiegato non può esercitare il commercio, l’industria, né alcuna professione o assumere impieghi alle dipendenze di privati o accettare cariche in società costituite a fine di lucro, tranne che si tratti di cariche in società o enti per le quali la nomina è riservata allo Stato e sia all’uopo intervenuta l’autorizzazione del Ministro competente».

Il legislatore ha posto in preminenza l’interesse pubblico con una serie di attività che segnano l’equiparazione di attualità e di potenzialità del conflitto di interessi tra la prestazione pubblica (ex art. 98 Cost.) e l’esercizio di un’attività estranea[13].

Con il regime delle “incompatibilità” si è inteso inibire le condizioni favorevoli al suo insorgere, con una astratta valutazione (un giudizio prognostico ex ante), indipendentemente dall’esistenza di riflessi negativi sul rendimento e sull’osservanza dei doveri d’ufficio: lo svolgere un’attività incompatibile può portare alla cessazione automatica del rapporto, anche qualora l’incompatibilità venga rimossa[14].

In presenza di un divieto assoluto di legge, l’attività non è nemmeno autorizzabile dall’Amministrazione di appartenenza, configurando un danno da “violazione del sinallagma contrattuale” del dipendente che ha violato il principio di esclusività del rapporto di lavoro[15].

L’art. 53 del TUPI, costituisce normativa improntata a specifici obblighi di comunicazione atti a consentire alle Amministrazioni pubbliche di appartenenza, di verificare, in primo luogo, l’effettiva autorizzabilità degli incarichi in questione e, poi, ogni valutazione circa l’insussistenza di situazioni, anche potenziali, di conflitto di interessi, nonché in merito alla compatibilità dell’incarico stesso rispetto al proficuo svolgimento del rapporto lavorativo[16].

La professione legale

La disciplina prevista dalla legge n. 339 del 2003, Norme in materia di incompatibilità dell’esercizio della professione di avvocato, sancisce l’incompatibilità tra impiego pubblico part – time ed esercizio della professione forense, fonte diretta a tutelare interessi di rango costituzionale quali:

• da un lato, l’imparzialità e il buon andamento della P.A. (art. 97 Cost.)[17], mirando ad evitare il sorgere di un possibile contrasto (inferenza) tra l’interesse privato del pubblico dipendente (c.d. secondario) e l’interesse della Pubblica Amministrazione (una prevenzione al rischio delle c.d. interessenze);
• dall’altro, l’indipendenza della professione forense, in quanto strumentale all’effettività del diritto di difesa ex 24 Cost., così delineando un sistema radicalmente contrario alla coesistenza delle due figure lavorative nella stessa persona.

Sotto questi profili, non è necessario l’effettivo esercizio della professione forense per integrare l’incompatibilità prevista dalla norma, essendo sufficiente la mera iscrizione all’albo forense per configurare, ex se, il rischio connesso alla violazione dell’obbligo di comportamento, già insito nell’opzione legislativa, non potendo ritenersi priva di qualsiasi razionalità una valutazione – operata dal legislatore – di maggiore pericolosità e frequenza di tali inconvenienti quando la “commistione” riguardi la professione forense[18].

Va rammentato che l’art. 18, Incompatibilità, della legge n. 247/2012, Nuova disciplina dell’ordinamento forense, esclude la professione di avvocato: «a) con qualsiasi altra attività di lavoro autonomo svolta continuativamente o professionalmente, escluse quelle di carattere scientifico, letterario, artistico e culturale, e con l’esercizio dell’attività di notaio… d) con qualsiasi attività di lavoro subordinato anche se con orario di lavoro limitato».

Il caso

La sez. giur. Emilia – Romagna, della Corte dei conti, con la sentenza 7 agosto 2026, n. 136, affronta compiutamente gli effetti della coesistenza dell’iscrizione all’Ordine degli Avvocati e la sottoscrizione di un contratto di lavoro dipendente della PA a tempo determinato (misure PNRR per lo smaltimento dell’arretrato), con orario di lavoro a tempo pieno, con qualifica di funzionario addetto all’ufficio per il processo.

La fonte di riferimento configurava che:

• l’assunzione fosse incompatibile con l’esercizio della professione forense;
• la comunicazione al Consiglio dell’Ordine al fine della sospensione per il periodo considerato.
• la mancata comunicazione costituiva causa ostativa alla presa in servizio: adempimento assolto dopo tempo dall’inserimento nell’organico dalla PA.

In costanza del rapporto di pubblico impiego il dipendente;

• esercitava la professione (attività libero – professionale, con i caratteri di continuità e sistematicità, mantenimento della partita IVA), svolgendo plurimi incarichi legali retribuiti (analiticamente depositati dalla Procura attorea, forniva prova del quantum);
• non informava l’Amministrazione di appartenenza delle prestazioni extra – lavorative.

Il danno erariale

Il caso può essere ben assimilabile al dipendente pubblico che esercita extra ufficio la professione di avvocato senza alcuna autorizzazione (un divieto assoluto), cagionando un danno erariale pari alle retribuzioni lorde indebitamente percepite a carico del bilancio della PA, oltre al dovuto aspetto del procedimento disciplinare: l’esercizio di attività extra istituzionale non autorizzata, pur occasionale, rende ex se la percezione della retribuzione pubblica e ogni ulteriore voce di reddito sottesa all’opzione per l’esclusività del rapporto indebita, con l’effetto di azionare l’obbligo di restituzione dell’indebito.

Il Collegio accoglie le richieste della Procura erariale per il danno causato all’Amministrazione di appartenenza, in ragione dell’espletamento di attività professionali incompatibili (elemento “oggettivo”), ossia la somma corrispondente alle somme percepite per l’impiego pubblico, di fatto attività incompatibile con l’esercizio dell’attività professionale di avvocato.

Sotto l’elemento “soggettivo”, viene ravvisato il dolo, avendo sottoscritto un contratto affetto da radicale nullità dovuto dalle proprie condotte (questo profilo non può essere scrutinato dal giudice erariale), sia omissive che attive, ovvero l’intenzionalità di esercitare l’attività forense incompatibile, non potendo non percepire (per il ruolo ricoperto e l’attività svolta) l’illeceità della condotta (sia quella afferente al pubblico impiego che quella della professione forense): la cosciente violazione della norma speciale, comma 2 – bis dell’art. 11 DL n. 81/2022 (in prima stesura si prevedeva la cancellazione dall’ordine e non la sospensione), e generale, di cui agli artt. 60 del dPR n. 3/1957 e 53, comma 1, del d.lgs. n. 165/2001.

Nella sentenza, a sostenere la piena conoscenza della normativa in materia di incompatibilità con il pubblico impiego, il riversamento delle somme direttamente all’Amministrazione, senza alcuna contestazione, aspetto previsto espressamente dalla norma riversamento, ai sensi del comma 7, dell’art. 53 del TUPI.

Viene accolto il danno quantificato dal Pubblico Ministero erariale, corrispondenti agli emolumenti ricevuti in riferimento al periodo di esercizio della libera professione: in mancanza di cancellazione dall’albo, il rapporto di lavoro non si sarebbe neppure potuto instaurare, risultando evidente che l’attività esterna non poteva non essere svolta nella evidente consapevolezza che essa fosse a tutti gli effetti un’attività professionale non consentita e, come tale, del tutto incompatibile con il rapporto di lavoro, secondo normativa fondamentale nota a qualunque dipendente pubblico per la sua evidenza, peraltro svolta in assenza di autorizzazione dell’Amministrazione di appartenenza, in palese violazione di precetti parimenti fondamentali nel pubblico impiego[19].

Determinazione del compenso

Sulla determinazione del compenso, la PA ancorché quest’ultima agisca “iure privatorum”, il contratto d’opera professionale deve rivestire, ex artt. 16 e 17 del RD n. 2440/1923, la forma scritta “ad substantiam” e, quindi, deve tradursi, a pena di nullità, nella redazione di un apposito documento, recante la sottoscrizione del professionista e del titolare dell’organo attributario del potere di rappresentare l’ente interessato nei confronti dei terzi, nonché l’indicazione dell’oggetto della prestazione e l’entità del compenso, essendone preclusa, altresì, la conclusione tramite corrispondenza, giacché la pattuizione deve essere versata in un atto contestuale, pur se non sottoscritto contemporaneamente.

Una corretta regola istruttoria e diligenza impone che la determinazione di conferimento di incarico ad un professionista deve indicare l’ammontare della spesa, mediante l’identificazione e la distinzione delle diverse voci che la compongono (spese generali, tecniche, per compensi professionali, ecc.), ed i mezzi per farvi fronte, ugualmente identificati e distinti analiticamente, così da creare un doppio e congiunto (non alternativo) indice di riferimento che vincola l’operato della PA in relazione alle spese stabilite anticipatamente, in ragione dell’interesse pubblico all’equilibrio economico e finanziario, e, quindi, al buon andamento (ex art. 97 Cost.)[20].

La determinazione dell’importo rientra tra le attività preliminari necessarie per approntare la procedura, con l’esatto ammontare, avendo l’Ente effettuato una stima quanto più possibile veritiera e prudenziale, al fine di una corretta imputazione a bilancio del costo complessivo presunto della prestazione, e del corrispondente impegno del professionista di onorare la prestazione avendo ritenuto il compenso congruo.

L’art. 1372, Efficacia del contratto, c.c. prevede che «Il contratto ha forza di legge tra le parti. Non può essere sciolto che per mutuo consenso o per cause ammesse dalla legge. Il contratto non produce effetto rispetto ai terzi che nei casi previsti dalla legge», dovendo le parti impegnarsi, ai sensi dell’art. 1374, Integrazione del contratto, c.c., «non solo a quanto è nel medesimo espresso, ma anche a tutte le conseguenze che ne derivano secondo la legge, o, in mancanza, secondo gli usi e l’equità».

Dunque, con la sottoscrizione del contratto vengono accettate le condizioni dell’incarico, nonché la completa ed adeguata congruità del compenso, specie se affidato a seguito di una procedura comparativa, e relativo preventivo che indica la misura del compenso, con riferimento ai parametri ministeriali approvati e vigenti al momento della stipulazione: il contratto fa sorgere il vincolo obbligatorio tra le parti sottoscrittrici.

Il compenso dovrà:

• essere sempre determinato allo scopo di evitare responsabilità, anche con riferimento alla mancata copertura della spesa, tenendo presente che la quantificazione del compenso dovrà rispettare il principio del secondo comma dell’art. 2233 c.c., ove si dispone che «in ogni caso la misura del compenso deve essere adeguata all’importanza dell’opera e al decoro della professione»[21];
• essere riportata nel contratto sottoscritto con il professionista incaricato, atteso che in tema di professioni intellettuali l’art. 2233 c.c. pone una garanzia di carattere preferenziale tra i vari criteri di determinazione del compenso, attribuendo rilevanza in primo luogo al contratto sottoscritto e poi, solo in mancanza di quest’ultimo, e in ordine successivo, alle tariffe e agli usi e, infine, alla determinazione del giudice, mentre non operano i criteri di cui all’art. 36, comma 1 Cost., applicabili soltanto ai rapporti di lavoro subordinato[22].

In generale, se la determinazione dovrà essere preceduta dall’acquisizione del preventivo, definita la parcella dell’avvocato equa, che costituisce una dichiarazione unilaterale assistita da una presunzione di veridicità in quanto l’iscrizione all’albo del professionista è una garanzia della sua personalità: pertanto, “poste” o “voci” in essa elencate, in mancanza di specifiche contestazioni dell’Amministrazione non possono essere disconosciute dal giudice[23]; di contro il professionista non può pretendere un suo aggiornamento in relazione all’attività svolta, trovando la sua determinazione, od eventuale variazione, all’interno delle condizioni negoziali sottoscritte e ritenute congrue.

Depone in questo senso, la norma di principio dettata dall’art. 2233 c.c., ove la misura del compenso per l’attività svolta dal professionista intellettuale «in ogni caso deve essere adeguata all’importanza dell’opera e al decoro della professione»: l’art. 13, Conferimento dell’incarico e compenso, della legge n. 247/2012, prevede, quale regola generale, che il compenso è pattuito di regola per iscritto all’atto del conferimento dell’incarico professionale, fermo restando che, quando all’atto dell’incarico o successivamente il compenso non sia stato determinato in forma scritta, il medesimo è liquidato dal giudice con riferimento ai parametri stabiliti con decreto del Ministro della giustizia (aggiornati con cadenza periodica ex art. 13, comma 6), ossia in base ai parametri previsti dal Decreto del Ministro della Giustizia 10 marzo 2014, n. 55, quali rivisti e aggiornati, da ultimo, con il D.M. 13 agosto 2022, n. 147[24].

In effetti, la stessa normativa sull’equo compenso contempla una disciplina speciale per gli avvocati, dovendo essi essere remunerati con la corresponsione di importi che, seppur non necessariamente determinati in applicazione dei parametri di fonte ministeriale (e dunque con possibilità di uno scostamento al ribasso rispetto alle relative soglie, anche minime), siano in ogni caso “adeguati” all’importanza dell’opera[25]: nel vigente assetto ordinamentale, il vincolo legale dell’inderogabilità dei minimi tariffari previsto dalla precedente legge forense del 1933, che imponeva l’applicazione di tariffe minime e vincolanti, in quanto superato dalla legge n. 247 del 2012, che demanda alle parti la pattuizione per iscritto del compenso all’atto del conferimento dell’incarico professionale, in assenza della quale esso è liquidato dal giudice facendo applicazione dei parametri ministeriali[26].

Se nel corso dell’esecuzione della prestazione, entra in vigore un nuovo decreto ministeriale sui parametri di liquidazione che preveda nuovi e maggiori compensi prestazionali, l’Ente non è tenuto ad adeguare gli importi prestabiliti: il contratto vincola il compenso per tutte le fasi di esecuzione del contratto.

Non opera, quindi, un meccanismo di eterointegrazione negoziale (come in presenza di norme imperative sopraggiunte), poiché è stato sottoscritto un contratto (con “forma di legge” tra le parti) che, oltre a prevedere una durata di inizio e fine, viene regolamentato il compenso, in relazione anche al principio del tempus regit actum ed inoltre, i parametri ministeriali operano solo in mancanza di accordo scritto sul compenso (l’art. 1 del DM recita «Il presente regolamento disciplina per le prestazioni professionali i parametri dei compensi all’avvocato quando all’atto dell’incarico o successivamente il compenso non sia stato determinato in forma scritta, in ogni caso di mancata determinazione consensuale degli stessi, comprese le ipotesi di liquidazione nonché di prestazione nell’interesse di terzi o prestazioni officiose previste dalla legge, ferma restando – anche in caso di determinazione contrattuale del compenso – la disciplina del rimborso spese di cui al successivo articolo 2»).

Nell’art. 2, Principi e criteri direttivi, della legge 28 luglio 2026, n. 137, Delega al Governo per la riforma dell’ordinamento forense, al comma 1, lettera g), dopo aver confermato al punto 1) che il compenso dell’avvocato è lasciato alla «libera pattuizione tra le parti, salvi i casi disciplinati dalla normativa in materia di equo compenso, prevedendo che lo stesso sia adeguato alla quantità e alla qualità della prestazione resa e possa essere anche parametrato al raggiungimento degli obiettivi perseguiti, fermo restando il divieto stabilito dall’articolo 1261 del codice civile e sempre che i compensi siano proporzionati all’attività svolta, secondo quanto disposto dall’articolo 2233 del codice civile», introduce un meccanismo automatico di aggiornamento dei parametri di riferimento prevedendo che «il Ministro della giustizia, su proposta del Consiglio nazionale forense, adotti ogni due anni un decreto contenente i parametri per il calcolo del compenso dell’avvocato, da applicare in assenza di pattuizione scritta o comunque consensuale del compenso nonché nei casi di liquidazione giudiziale dello stesso».

In ultima analisi, l’arrivo di nuovi parametri ministeriali sulla determinazione del compenso non opera in presenza di un contratto sottoscritto; il DM non modifica le pattuizioni tra le parti: l’aggiornamento potrà essere disposto solo in presenza di clausole interne o a fronte di una disciplina di legge che disponga il suo aggiornamento.

In ogni caso, il professionista potrà – in assenza di un aggiornamento consensuale ai nuovi parametri – recedere, salvo applicazioni di penali a favore dell’Amministrazione per l’ingiustificato recesso, mentre per futuri incarichi si potranno applicare i nuovi importi aggiornati dal DM.

[1] Sulla stesura delle condizioni negoziali, si rinvia, LUCCA, Incarichi di consulenza e di servizi legali. Guida completa alle procedure, 2020, Santarcangelo di Romagna.

[2] Cass. civ., sez. II, ordinanza 18 ottobre 2018, n. 26264.

[3] Il c.d. principio dell’autosufficienza, impone all’Amministrazione di previamente accertare l’impossibilità oggettiva di utilizzare le proprie risorse umane, impossibilità connotata da un carattere qualitativo e non quantitativo, nel senso che le professionalità che occorrono non devono essere soggettivamente indisponibili, ma oggettivamente non rinvenibili all’interno dell’Amministrazione, Corte conti, sez. centrale di controllo di legittimità, deliberazione n. 13/2013; Corte conti, sez. centrale, delibera n. 24 del 20 dicembre 2001, Corte conti, sez. giur. Abruzzo, 3 aprile 2002, n. 162.

[4] Si rinvia, Corte conti, sez. contr. Emilia – Romagna, Deliberazione 11 dicembre 2024 n. 135/2024/INPR, Linee guida riguardanti incarichi di collaborazione, consulenza, studio e ricerca, ai fini dell’adempimento di cui all’art. 1, comma 173 della l. n. 266/2005.

[5] Cfr. Cons. Stato, sez. III, sentenza n. 1974 del 2020.

[6] Cons. Stato, sez. V, sentenze n. 1291 del 2021; n. 4806 del 2020; Cons. Stato, sez. IV, sentenza n. 7094/2021.

[7] Cass. civ., sez. II, ordinanza 28 maggio 2018, n. 13342.

[8] Tribunale Reggio Emilia, 25 maggio 2018, il danno derivante da eventuali sue omissioni in tanto è ravvisabile, in quanto, sulla base di criteri necessariamente probabilistici, si accerti che, senza quell’omissione, il risultato sarebbe stato conseguito. In termini diversi, l’inadempimento del professionista alla propria obbligazione non può essere desunto ipso facto dal mancato raggiungimento del risultato utile avuto di mira dal cliente, bensì deve essere valutato alla stregua dei doveri inerenti allo svolgimento dell’attività professionale, Tribunale Milano, sez. I, 25 giugno 2018.

[9] Vedi, Cons. Stato, sez. V, ordinanza n. 3462/2026. Cfr. FAQ 19 in tema di trasparenza degli affidamenti per attività legali, riferite agli Obblighi di pubblicazione concernenti i titolari di incarichi di collaborazione o consulenza (art. 15, d.lgs. 33/2013), aggiornate al 5 maggio 2025.

[10] Cons. Stato, sez. V, 2 aprile 2025, n. 2776.

[11] L’affidamento dei contratti esclusi, che offrono opportunità di guadagno economico, avviene, ai sensi dell’art. 13, comma 5, del d.lgs. n. 36/2023, in particolare del principio dell’accesso al mercato degli operatori economici nel rispetto dei principi di concorrenza, di imparzialità, di non discriminazione, di pubblicità e trasparenza, di proporzionalità, TAR Lazio, Roma, sez. V, 28 maggio 2026, n. 9870.

[12] TAR Lazio, Roma, sez. II quater, 10 agosto 2026, n. 14242.

[13] La ratio di tale divieto, che permane anche nel sistema del pubblico impiego contrattualizzato, va rinvenuta nel principio costituzionale di esclusività della prestazione lavorativa a favore del datore pubblico, espressa dall’art. 98, comma 1, Cost., Corte conti, sez. contr. Veneto, 29 luglio 2026, n. 142.

[14] Cfr. Cass. civ., sez. lavoro, 27 maggio 2026, n. 16505.

[15] Sulla prova del danno, vedi, Corte conti, sez. III giur. Appello, 26 marzo 2026, n. 50.

[16] Corte conti, sez. I Appello, 24 ottobre 2025, n. 154.

[17] La normativa ha inteso rafforzare il principio di imparzialità di cui all’art. 97 Cost., sottraendo tutti coloro che svolgono un’attività lavorativa “alle dipendenze” delle Pubbliche Amministrazioni dai condizionamenti che potrebbero derivare dall’esercizio di altre attività, Cass. civ., sez. lavoro, 11 aprile 2024, n. 9801.

[18] Cass. civ., sez. lavoro, 17 marzo 2026, n. 6219.

[19] Corte conti, sez. giur. Lombardia, 12 giugno 2026, n. 94.

[20] Cass. civ., sez. I, ordinanza 24 settembre 2018, n. 22481.

[21] In una controversia avente ad oggetto il pagamento di compenso per prestazioni professionali, le spese sostenute dal professionista per ottenere il parere del Consiglio dell’ordine devono restare a carico dello stesso ove tale parere sia dedotto a sostegno di pretesa giudicata infondata, Cass. civ, sez. II, 25 gennaio 1983, n. 705.

[22] Cass. civ., sez. VI lavoro, ordinanza 12 novembre 2019, n. 29212, in mancanza di pattuizione del compenso, l’onere probatorio del professionista viene assolto mediante la prova dell’attività svolta, dovendosi procedere alla sua determinazione secondo i criteri fissati stabiliti dall’art. 2233 c.c., Cass. civ., sez. II, ordinanza 23 settembre 2019, n. 23562. Incomberà sul professionista la prova dell’avvenuto conferimento dell’incarico, dell’effettivo espletamento dello stesso nonché dell’entità delle prestazioni svolte, Cass. civ., sez. II, ordinanza 20 agosto 2019, n. 21522.

[23] Giudice di pace, Perugia, sentenza 30 ottobre 2019. Il credito dell’avvocato per il pagamento dei compensi professionali costituisce un credito di valuta, Cass. civ., sez. II, ordinanza 30 luglio 2019, n. 20547. La tariffa forense nemmeno vincola il giudice al momento della liquidazione delle spese di lite, essendo egli vincolato solo dalla legge processuale che, a sua volta, non rinvia alle tariffe forensi. Sicché, la tariffa forense costituisce, per il giudice, parametro di orientamento (Cons. Stato, sez. VII, 13 novembre 2025, n. 8913), ma ben può giustificarsi una quantificazione delle spese inferiori al minimo di fascia in considerazione delle circostanze specifiche e della natura del contezioso, Cons. Stato, sez. III, 19 dicembre 2025, n. 10094. Sul valore di mero orientamento per il giudice dei parametri tabellari, Cons. Stato, sez. III, 13 febbraio 2026, n. 1176.

[24] TAR Lazio, Roma, sez. II quater, 19 agosto 2026, n. 14333.

[25] Il rispetto dei parametri, di cui al DM n. 55/2014, assicura la proporzione tra la prestazione professionale resa dall’avvocato e il compenso a questi liquidato, Cons. Stato, sez. IV, 10 aprile 2024, n. 3270. A norma dell’art. 2, comma 1, del predetto decreto, infatti, «Il compenso dell’avvocato è proporzionato all’importanza dell’opera», Cons. Stato, sez. VII, 13 gennaio 2025, n. 169. Cfr. Cass., 11 luglio 2025, n.19049, sulla inderogabilità dei minimi tariffari, concludendo che «deve perciò escludersi che la normativa italiana, quale derivante dalle modifiche apportate dal dm n.37 del 2018 al dm n.55 del 2014, sia suscettibile di porsi in contrasto con la normativa unionale».

[26] Cfr. Cons. Stato, sez. VII, 12 gennaio 2026, n. 259.