Tratto da: Lavoripubblici
A poco più di un anno dall’introduzione della nuova disciplina sul pantouflage per i componenti degli organi collegiali delle pubbliche amministrazioni e delle autorità indipendenti, arrivano i primi chiarimenti interpretativi del Consiglio di Stato.
Con il parere del 22 giugno 2026, n. 1086 richiesto dall’Autorità nazionale anticorruzione (ANAC), Palazzo Spada ha infatti definito il perimetro applicativo dell’art. 3, comma 3-bis, del D.L. n. 25/2025, convertito dalla Legge n. 69/2025, chiarendo sia quali soggetti siano interessati dal nuovo divieto sia quali provvedimenti rientrino effettivamente nella disciplina.
La disposizione, introdotta in sede di conversione del decreto-legge, aveva immediatamente sollevato numerosi dubbi interpretativi, tanto da indurre l’ANAC a rivolgersi al Consiglio di Stato per ottenere indicazioni sulla sua applicazione.
Il parere offre oggi una lettura destinata a rappresentare il punto di riferimento per amministrazioni e autorità indipendenti, scegliendo un’interpretazione rigorosamente aderente al dato normativo e delimitando con precisione l’ambito della nuova disciplina.
Pantouflage: il Consiglio di Stato delimita il nuovo divieto
I dubbi sollevati dall’Autorità riguardano l’art. 3, comma 3-bis, del D.L. n. 25/2025. La disposizione richiama il regime di incompatibilità previsto dall’art. 29-bis della Legge n. 262/2005 e ne estende l’applicazione ai componenti degli organi collegiali delle pubbliche amministrazioni e delle autorità indipendenti nei casi espressamente previsti dal legislatore.
La formulazione della norma, tuttavia, lasciava aperte numerose questioni interpretative, a partire dall’individuazione degli organi effettivamente interessati, della tipologia di atti coinvolti, del significato da attribuire all’espressione “determinazioni obbligatorie” e dell’autorità competente ad esercitare i poteri di vigilanza e sanzione.
Una norma eccezionale che delimita il nuovo regime delle incompatibilità
Il punto centrale del parere riguarda il criterio interpretativo da adottare.
Secondo il Consiglio di Stato, la nuova disposizione introduce una limitazione della libertà negoziale dei soggetti interessati dopo la cessazione dell’incarico pubblico e, proprio per questo motivo, deve essere qualificata come norma eccezionale. Ne consegue che essa può essere interpretata esclusivamente secondo il suo significato letterale, senza possibilità di ricorrere a interpretazioni estensive o analogiche.
Il Collegio ha sottolineato inoltre che la disposizione svolge una funzione di “chiusura” del sistema delle incompatibilità, completando il quadro già delineato dall’art. 53 del d.Lgs. n. 165/2001 e dal d.Lgs. n. 39/2013 con riferimento ai componenti degli organi collegiali.
Questa funzione sistematica, unita alla natura eccezionale della norma, giustifica l’interpretazione restrittiva adottata da Palazzo Spada e che costituisce il presupposto di tutte le successive risposte ai quesiti formulati dall’ANAC.
L’ambito di applicazione: quali organi sono interessati dal divieto
Uno dei principali dubbi riguardava il significato dell’espressione “componenti di tutti gli organi collegiali”.
Sul punto il Consiglio di Stato ha chiarito che non assume rilievo la natura dell’organo, né la funzione che esso esercita, sia essa di indirizzo, amministrativa o di controllo. A contare sono invece il tipo di attività concretamente svolta e, soprattutto, gli effetti che le decisioni adottate producono nei confronti dei soggetti privati.
La previsione può riguardare non solo gli organi necessari, ma anche quelli facoltativi, straordinari o temporanei, purché adottino determinazioni obbligatorie destinate a produrre effetti nei confronti di soggetti privati determinati.
Tra gli atti rilevanti rientrano anche i pareri vincolanti, quando il loro contenuto condiziona integralmente la decisione finale dell’amministrazione, tanto da trasformare quest’ultima in una sostanziale presa d’atto del parere espresso.
Perché gli organi monocratici restano esclusi
Diversa è invece la conclusione cui sono giunti i giudici di Palazzo Spada con riferimento agli organi monocratici.
Il Collegio ha escluso infatti che la nuova disciplina possa essere estesa anche ai titolari di organi individuali, osservando che una simile interpretazione contrasterebbe con la natura eccezionale della disposizione, la quale impedisce qualsiasi applicazione analogica o estensiva.
Per tali soggetti continua pertanto a trovare applicazione la disciplina generale prevista dall’art. 53, comma 16-ter, del d.Lgs. n. 165/2001, richiamata dall’art. 21 del d.Lgs. n. 39/2013.
Il divieto riguarda solo le decisioni rivolte a soggetti determinati
Il parere ha definito anche l’ambito oggettivo della disciplina. Secondo il Consiglio di Stato, il divieto riguarda esclusivamente le determinazioni rivolte a soggetti privati determinati, mentre restano escluse tutte le decisioni aventi carattere generale.
Ciò significa che la nuova disciplina non si applica ai regolamenti, agli atti amministrativi generali e ai provvedimenti di regolazione destinati a una pluralità indeterminata di destinatari. Secondo Palazzo Spada, infatti, solo un provvedimento individuale è astrattamente idoneo a determinare quella situazione di vantaggio personale che il legislatore intende prevenire attraverso il regime delle incompatibilità successive.
Come interpretare l’espressione “determinazioni obbligatorie”
Un ulteriore chiarimento riguarda il significato dell’espressione “determinazioni obbligatorie”. Secondo Palazzo Spada, il termine “obbligatorie” non è stato impiegato per distinguere tra atti vincolati e atti discrezionali: l’aggettivo deve invece essere riferito agli effetti che la decisione produce nei confronti dei destinatari.
Con questa espressione devono intendersi quei provvedimenti aventi carattere autoritativo che si impongono ai destinatari, obbligandoli a tenere oppure ad astenersi dal tenere un determinato comportamento. È questo il requisito che delimita ulteriormente l’ambito applicativo della nuova disciplina.
Il ruolo dell’ANAC nella vigilanza e nelle sanzioni
L’ultimo quesito affrontato dal parere riguarda l’individuazione dell’autorità competente a vigilare sull’applicazione della nuova disciplina e ad esercitare i relativi poteri sanzionatori.
Poiché né l’art. 29-bis della Legge n. 262/2005 né il nuovo art. 3, comma 3-bis, del D.L. n. 25/2025 individuano espressamente il soggetto competente, il Consiglio di Stato richiama la propria precedente giurisprudenza e conferma che tali funzioni spettano all’ANAC.
La conclusione trova fondamento nel ruolo generale attribuito all’Autorità dal D.Lgs. n. 39/2013 in materia di incompatibilità e prevenzione della corruzione, pur accompagnandosi all’auspicio che il legislatore intervenga per disciplinare in modo espresso tale competenza, così da eliminare ogni residuo margine di incertezza interpretativa.
Le conseguenze del parere sull’applicazione del nuovo pantouflage
Il parere rappresenta il primo e più autorevole intervento interpretativo sulla nuova disciplina del pantouflage introdotta nel 2025 e ne delimita con precisione il campo di applicazione. Il Consiglio di Stato evita infatti che la norma possa trasformarsi in un divieto generalizzato destinato a coinvolgere indiscriminatamente tutti i componenti degli organi collegiali delle pubbliche amministrazioni e delle autorità indipendenti.
Attraverso una lettura strettamente aderente al dato letterale, il Collegio ha circoscritto sia il perimetro soggettivo sia quello oggettivo della disciplina, chiarendo che il nuovo regime riguarda esclusivamente chi partecipa all’adozione di determinazioni autoritative rivolte a soggetti privati determinati, comprese le ipotesi di pareri vincolanti, mentre restano esclusi gli organi monocratici e gli atti aventi carattere generale.
Allo stesso tempo, il riconoscimento in capo all’ANAC dei poteri di vigilanza e sanzione evita possibili vuoti applicativi e consolida il ruolo dell’Autorità quale soggetto chiamato a garantire il corretto funzionamento del sistema delle incompatibilità successive, in attesa di un eventuale intervento legislativo che recepisca anche le indicazioni formulate dallo stesso Consiglio di Stato.
