Tratto da: Lavoripubblici

Un operatore economico può rinunciare all’offerta e, pochi giorni dopo, sostenere che l’indicazione di uno dei lotti sia dovuta a un semplice refuso?

La rapidità della rettifica è sufficiente a mantenere in vita la partecipazione oppure, una volta ricevuta la rinuncia, l’offerta deve considerarsi definitivamente priva di effetti?

Sono interrogativi che, oltre a riguardare la disciplina della gara, interessano anche l’applicazione delle regole civilistiche sulla proposta contrattuale, sugli atti unilaterali recettizi e sull’errore ostativo, rispetto alle quali i principi del risultato, della fiducia e della massima partecipazione non possono essere richiamati senza tenere conto degli effetti già prodotti dalle dichiarazioni dell’operatore economico.

Sul tema è intervenuto il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana con la sentenza 20 luglio 2026, n. 498, che, accogliendo l’appello proposto contro la decisione di primo grado, ha annullato gli atti con i quali la stazione appaltante aveva consentito a un concorrente di rimanere nella procedura e di conseguire l’aggiudicazione, nonostante la precedente rinuncia all’offerta.

Rinuncia all’offerta e successiva rettifica: il caso esaminato dal CGARS

La controversia è nata nell’ambito di una procedura aperta, suddivisa in numerosi lotti e aggiudicata secondo il criterio del minor prezzo ai sensi dell’art. 108, comma 3, del D.Lgs. n. 36/2023.

Dopo l’apertura delle offerte economiche, l’operatore collocato al primo posto della graduatoria ha comunicato alla stazione appaltante la propria rinuncia alle offerte presentate per diversi lotti, motivando la decisione con l’aumento dei costi di trasporto e delle materie prime, che avrebbe reso le condizioni economiche originariamente proposte non più sostenibili.

Nell’elenco dei lotti interessati dalla rinuncia era compreso anche quello successivamente divenuto oggetto del contenzioso. Quattro giorni dopo, tuttavia, lo stesso operatore ha trasmesso una nuova comunicazione, affermando che quel lotto era stato inserito per mero refuso e che la relativa offerta doveva considerarsi confermata. La stazione appaltante ha inizialmente aggiudicato il lotto al concorrente collocato al secondo posto, ma ha poi rettificato la graduatoria e disposto l’aggiudicazione in favore dell’operatore che aveva presentato la rinuncia, ritenendo valida la successiva correzione.

Il giudice di primo grado ha condiviso tale ricostruzione, osservando che non si sarebbe trattato di un ripensamento, bensì della tempestiva rettifica di un errore materiale, intervenuta quando non erano ancora maturati affidamenti in capo agli altri partecipanti e prima che fossero adottati ulteriori atti endoprocedimentali.

Secondo il TAR, inoltre, la permanenza in gara sarebbe risultata coerente con i principi del risultato (art. 1) e della fiducia (art. 2) introdotti dal nuovo Codice dei contratti pubblici, oltre che con il favor partecipationis.

Una ricostruzione che, tuttavia, non ha convinto i giudici d’appello, i quali hanno ritenuto fondata la censura relativa all’impossibilità di far rivivere un’offerta già divenuta inefficace per effetto della rinuncia.

Offerta di gara e proposta contrattuale: perché la rinuncia produce effetti

Il punto di partenza del ragionamento riguarda la natura della domanda di partecipazione alla procedura, alla quale si accompagna l’offerta dell’operatore economico.

Richiamando la giurisprudenza amministrativa formatasi sul tema, il Collegio ha ricordato che tale dichiarazione costituisce un atto unilaterale recettizio, con il quale l’operatore manifesta la volontà di stipulare il contratto con l’amministrazione alle condizioni stabilite dalla documentazione di gara, dichiarando al tempo stesso il possesso dei requisiti necessari per partecipare alla selezione.

Poiché l’art. 1324 c.c. rende applicabili agli atti unilaterali a contenuto patrimoniale, nei limiti della compatibilità, le disposizioni che regolano i contratti, la rinuncia all’offerta viene qualificata come revoca della proposta contrattuale.

Da tale qualificazione deriva una conseguenza essenziale: la rinuncia non richiede un’accettazione della stazione appaltante, ma produce i propri effetti nel momento in cui perviene a conoscenza del destinatario, secondo quanto previsto dagli artt. 1334 e 1335 c.c. Una volta che la comunicazione è stata ricevuta, l’offerta perde pertanto efficacia e non può più essere sottoposta a valutazione né, a maggior ragione, costituire il fondamento di una successiva aggiudicazione.

La revoca della revoca non può ripristinare l’offerta

A rilevare non erano, nel caso in esame, soltanto gli effetti della rinuncia, ma anche la possibilità di ritirarla attraverso una comunicazione successiva.

Secondo il CGARS, la cosiddetta “revoca della revoca” può produrre effetti soltanto quando raggiunga il destinatario prima che la prima revoca sia divenuta efficace. Se, invece, la rinuncia è già pervenuta alla stazione appaltante, la proposta originaria ha cessato di produrre effetti e la successiva dichiarazione non può determinarne la reviviscenza.

La disciplina civilistica non attribuisce, infatti, al proponente il potere di ricostituire unilateralmente una proposta che egli stesso ha reso inefficace attraverso una precedente manifestazione di volontà già conosciuta dal destinatario.

In questa prospettiva, la circostanza che la rettifica sia stata trasmessa dopo appena quattro giorni non assume un valore decisivo, poiché la tempestività deve essere valutata rispetto al momento nel quale la prima dichiarazione ha prodotto i propri effetti, non rispetto allo svolgimento successivo della procedura o all’eventuale formazione di affidamenti in capo agli altri concorrenti.

Il Collegio ha quindi escluso che la seconda comunicazione potesse essere qualificata come una valida revoca della rinuncia e ha ritenuto che l’offerta non avrebbe potuto essere riportata in gara.

Errore ostativo nella rinuncia all’offerta: quando è riconoscibile

L’operatore aveva sostenuto che l’indicazione del lotto nella comunicazione di rinuncia non corrispondesse alla volontà effettivamente maturata e che si fosse quindi verificato un errore nella formulazione della dichiarazione.

Si tratta del cosiddetto errore ostativo, disciplinato dall’art. 1433 c.c., al quale si applicano le condizioni previste dagli artt. 1428 e seguenti c.c. L’errore può quindi assumere rilievo soltanto quando sia essenziale e riconoscibile dal destinatario, mentre grava sul soggetto che lo invoca l’onere di dimostrarne la riconoscibilità.

Nelle procedure di gara, tale verifica deve tenere conto anche della qualità professionale del dichiarante, poiché dall’operatore economico si pretende una particolare attenzione nella predisposizione delle domande, delle offerte e delle comunicazioni destinate alla stazione appaltante.

L’amministrazione è pertanto legittimata a fare affidamento sul contenuto oggettivo delle dichiarazioni ricevute, salvo che l’errore emerga immediatamente dal testo dell’atto o dai documenti trasmessi insieme alla dichiarazione, senza che siano necessarie indagini ricostruttive o valutazioni sulle intenzioni rimaste interne al concorrente.

Nel caso esaminato, la rinuncia non presentava elementi dai quali la stazione appaltante avrebbe potuto percepire l’esistenza di un errore. La comunicazione indicava espressamente il lotto controverso e conteneva una motivazione articolata, riferita all’aumento dei costi di trasporto e delle materie prime e alla conseguente insostenibilità economica delle offerte relative ai lotti elencati.

Proprio il carattere univoco della dichiarazione, la coerenza tra l’elenco dei lotti e le ragioni economiche esposte, la qualità professionale del dichiarante e il contesto nel quale l’atto era stato formato hanno portato il Collegio a escludere che l’asserito errore fosse riconoscibile con l’ordinaria diligenza.

La successiva affermazione secondo cui l’indicazione del lotto sarebbe stata frutto di un refuso non era quindi sufficiente, poiché rappresentava un’informazione nuova proveniente dallo stesso operatore e non la correzione di una difformità già ricavabile dalla comunicazione originaria.

Principio del risultato e fiducia: perché non superano una rinuncia già efficace

Nella decisione di primo grado, il TAR aveva attribuito rilievo ai principi del risultato e della fiducia, ritenendo che potessero sostenere la scelta della stazione appaltante di conservare la partecipazione dell’operatore e di non attribuire effetti alla rinuncia.

Il CGARS non ha dedicato a tali principi una separata ricostruzione teorica, ma ha ritenuto che la motivazione del giudice di prime cure non fosse idonea a superare gli effetti derivanti dalla natura recettizia della dichiarazione e dalla disciplina civilistica della revoca della proposta.

Dalla decisione emerge, quindi, che i principi generali del D.Lgs. n. 36/2023 non possono essere richiamati prescindendo dagli atti effettivamente compiuti dai concorrenti e dagli effetti che l’ordinamento collega alle relative dichiarazioni.

Nel caso esaminato, la rinuncia aveva già prodotto la perdita di efficacia dell’offerta, mentre l’asserito errore non risultava riconoscibile. La permanenza in gara non poteva quindi essere giustificata richiamando la rapidità della rettifica, l’assenza di affidamenti già maturati o l’interesse alla più ampia partecipazione.

Rinuncia all’offerta in gara: le conseguenze per imprese e stazioni appaltanti

L’appello è stato quindi accolto, con conseguente annullamento degli atti che avevano consentito la permanenza in gara e l’aggiudicazione in favore dell’operatore, nonostante la rinuncia avesse già determinato la perdita di efficacia dell’offerta.

La pronuncia richiama innanzitutto gli operatori economici alla massima attenzione nella predisposizione delle comunicazioni che incidono sulla permanenza in gara, soprattutto quando la procedura è suddivisa in numerosi lotti e la rinuncia ne riguarda soltanto alcuni.

Una dichiarazione dal contenuto univoco, una volta pervenuta alla stazione appaltante, produce gli effetti propri della revoca della proposta e non può essere neutralizzata attraverso una rettifica successiva, salvo che il concorrente riesca a dimostrare la sussistenza di un errore essenziale e riconoscibile sulla base dell’atto originario e degli elementi contestualmente messi a disposizione dell’amministrazione.

Per le SA, la decisione conferma che la rinuncia non richiede un formale provvedimento di accettazione, mentre l’eventuale rettifica deve essere valutata verificando se l’errore fosse già percepibile dal contenuto della prima dichiarazione, senza ricostruire a posteriori una volontà diversa da quella oggettivamente manifestata.

Il richiamo al risultato, alla fiducia o alla massima partecipazione non è sufficiente quando l’offerta ha già perso efficacia e non ricorrono le condizioni per attribuire rilievo all’errore ostativo, poiché la conservazione della partecipazione non può prescindere dagli effetti giuridici delle dichiarazioni rese dall’operatore.