1. Premessa

La materia dei concorsi pubblici ha subito una profonda revisione per effetto del D.P.R. n. 82 del 2023 che ha inciso significativamente sul D.P.R. n. 487 del 1994.

L’obiettivo perseguito è stato quello di accelerare le procedure selettive e di rendere maggiormente efficiente il reclutamento del personale nelle pubbliche amministrazioni.

Il campo applicativo dell’intervento riformatore è chiaramente dettato dal legislatore con l’introduzione dell’art. 1 comma 6 del medesimo D.P.R. 487/1994.

In tale norma, al fine di evitare qualsiasi dubbio applicativo, il legislatore chiarisce expressis verbis che il D.P.R. 487/1994 non trova applicazione nel caso di reclutamento del personale del Servizio sanitario nazionale e dei segretari comunali.

Tale delimitazione non è una novità normativa in quanto già a più riprese la giurisprudenza aveva escluso che il D.P.R. 487/1994 potesse trovare applicazione alla carriera dei Segretari comunali e al personale del Servizio Sanitario nazionale.

In particolare per le assunzioni di figure dirigenziali amministrative, tecniche o sanitarie presso le aziende del S.S.N. trova da sempre applicazione il D.P.R. n. 483/1997 che costituisce norma speciale rispetto al D.P.R. n. 487/1994, in quanto specificamente e organicamente destinata a disciplinare le procedure di reclutamento presso il SSN.

2. La funzione dell’art. 17 del D.P.R. n. 487/1994

Tra le disposizioni oggetto di riforma assume particolare rilievo l’art. 17, che disciplina la fase conclusiva della procedura concorsuale e individua le ipotesi nelle quali il candidato decade dalla graduatoria per effetto della mancata stipulazione del contratto imputabile alla propria condotta.

L’art. 17 del D.P.R. n. 487/1994 disciplina l’assunzione in servizio dei candidati dichiarati vincitori e idonei prevedendo, al comma 3, una fattispecie decadenziale dall’assunzione e dalla graduatoria per il candidato che «senza giustificato motivo non assume servizio entro il termine stabilito».

La disposizione costituisce espressione del principio di buon andamento di cui all’art. 97 Cost. e mira a evitare che il comportamento del candidato rallenti o paralizzi il completamento della procedura assunzionale dell’amministrazione procedente.

La ratio della previsione è, dunque, strettamente connessa alla necessità di assicurare la tempestiva copertura dei posti messi a concorso dall’amministrazione che ha sostenuto gli oneri organizzativi ed economici della procedura selettiva.

Sotto tale profilo, la decadenza assume natura di conseguenza dell’inadempimento del candidato rispetto all’instaurazione del rapporto di lavoro con l’amministrazione titolare del procedimento concorsuale.

3. L’utilizzo delle graduatorie da parte di amministrazioni diverse dall’ente banditore

In riferimento alla prassi sempre più diffusa da parte degli Enti di avvalersi di graduatorie già vigenti ai sensi dell’art. 3 comma 61 della legge n. 350 del 2003, occorre distinguere la rinuncia all’assunzione nei confronti dell’Ente che ha bandito il concorso da quella rivolta a enti che hanno invece utilizzato la graduatoria.

Ci si domanda, in particolare, se la rinuncia dell’idoneo all’assunzione proposta da un’amministrazione utilizzatrice della graduatoria comporti la perdita della posizione maturata nella graduatoria originaria ovvero produca effetti limitati alla sola procedura di scorrimento attivata dall’ente terzo.

Sotto questo profilo, vanno distinti due piani netti:

1. Con l’amministrazione titolare, il candidato ha accettato la lex specialis del bando, esprimendo la propria precisa preferenza professionale e geografica.
2. Con l’amministrazione utilizzatrice, si configura una mera opportunità lavorativa, non prevista né prevedibile al momento dell’iscrizione al concorso.

La soluzione del quesito non può prescindere da una lettura coordinata dell’art. 17 con i principi generali dell’ordinamento amministrativo, con la disciplina dello scorrimento delle graduatorie e con la funzione stessa dell’istituto.

Nell’ipotesi dello scorrimento della graduatoria disposto da altra amministrazione, sulla base degli strumenti di cooperazione previsti dall’ordinamento, l’assunzione non costituisce l’esito fisiologico della procedura concorsuale originaria, bensì l’effetto di un autonomo procedimento amministrativo instaurato da un soggetto diverso, il quale si limita a utilizzare una graduatoria già formata.

Ne consegue che la decadenza non potrà mai operare nei confronti della graduatoria originaria in quanto il rapporto tra candidato e l’ente utilizzatore presenta una propria autonomia rispetto al rapporto giuridico instauratosi con l’amministrazione che ha bandito il concorso.

4. I limiti soggettivi della decadenza

L’interpretazione estensiva dell’art. 17, volta a ricomprendere anche il rifiuto dell’assunzione presso amministrazioni utilizzatrici, non appare coerente né con il dato letterale della disposizione né con i principi generali dell’ordinamento.

In primo luogo, la norma individua quale destinataria dell’obbligo di stipulazione del contratto l’amministrazione procedente, senza alcun riferimento alle amministrazioni che successivamente utilizzino la graduatoria.

L’assenza di un’esplicita previsione legislativa impedisce di estendere analogicamente una disposizione avente natura sostanzialmente sanzionatoria, in applicazione del principio di tassatività degli effetti decadenziali.

Come costantemente affermato dalla giurisprudenza amministrativa, infatti, le cause di decadenza incidono su situazioni giuridiche soggettive e, pertanto, non sono suscettibili di interpretazione estensiva o analogica.

5. L’irrilevanza delle convenzioni tra amministrazioni nei confronti dell’idoneo

Ulteriore elemento sistematico è rappresentato dalla natura delle convenzioni stipulate tra amministrazioni per l’utilizzo delle graduatorie.

Tali accordi disciplinano esclusivamente i rapporti organizzativi tra enti pubblici e trovano fondamento nei principi di collaborazione istituzionale e di economicità dell’azione amministrativa.

Essi non possono, tuttavia, incidere unilateralmente sulla sfera giuridica dei candidati, i quali sono rimasti estranei alla formazione dell’accordo.

Diversamente opinando, si attribuirebbe a un’intesa inter-amministrativa l’effetto di modificare il contenuto della posizione giuridica maturata dall’idoneo all’esito del concorso, introducendo obblighi che non trovano alcun fondamento nella lex specialis né nella normativa primaria.

Una simile conclusione si porrebbe in tensione con il principio di affidamento e con quello di certezza dei rapporti giuridici.

6. Rinuncia all’assunzione e rinuncia alla graduatoria: due fattispecie distinte

Sul piano dogmatico appare necessario distinguere due fattispecie giuridicamente differenti.

La prima consiste nella rinuncia all’assunzione proposta da una determinata amministrazione.

La seconda concerne, invece, la rinuncia alla posizione occupata nella graduatoria.

Le due manifestazioni di volontà non coincidono.

Il rifiuto dell’assunzione presso un ente diverso da quello banditore esprime esclusivamente il mancato interesse del candidato a instaurare il rapporto con quella specifica amministrazione e non contiene, né espressamente né implicitamente, una volontà abdicativa rispetto alla posizione conseguita nella graduatoria originaria.

La conservazione della posizione nella graduatoria per qualsivoglia ulteriore chiamata da parte dell’Ente che ha bandito il concorso o da parte di ulteriori amministrazioni appare, pertanto, pienamente compatibile con il rigetto della proposta formulata dall’ente utilizzatore.

7. Il riscontro giurisprudenziale 

La ricostruzione ermeneutica sin qui condotta trova un significativo e recente avallo nella giurisprudenza amministrativa.

Il TAR Campania, Napoli, sentenza n. 1075 del 2025 ha affrontato una fattispecie in cui una candidata idonea in graduatoria concorsuale per operatore socio-sanitario, convocata per l’assunzione tramite scorrimento, non aveva risposto nei termini alla convocazione per causa a lei imputabile, vedendosi dichiarata decaduta dalla graduatoria. Il TAR ha accolto il ricorso, affermando un principio di portata generale: «la decadenza dalla graduatoria dell’idoneo in conseguenza della sua rinuncia all’assunzione a seguito di scorrimento è un effetto (della rinuncia, espressa o tacita che sia) non previsto dalle norme disciplinanti i concorsi presso i soggetti del Servizio sanitario nazionale e, quindi, non può essere introdotta in assenza di una previsione normativa».

Di particolare rilievo è l’argomento sistematico speso dal giudice campano: la circostanza che in altri comparti del pubblico impiego la decadenza dalla graduatoria per rinuncia all’assunzione sia oggetto di espressa previsione — come nell’art. 1, comma 109, lettera a), della legge n. 107 del 2015 per il personale docente — esclude che tale effetto possa operare in comparti ove manchi un’analoga disposizione. Secondo il TAR, «la circostanza che questo effetto sia oggetto di espressa previsione normativa esclude che esso possa essere riconosciuto in comparti ove non esista una analoga previsione».

La pronuncia, pur resa nell’ambito del comparto sanitario — retto dal D.P.R. n. 483/1997 e non dal D.P.R. n. 487/1994 — enuncia un principio di stretta legalità degli effetti decadenziali che trascende lo specifico settore e si presta a essere valorizzato anche nell’ambito applicativo dell’art. 17 del D.P.R. n. 487/1994, in virtù dell’identità di ratio che sorregge i due corpi normativi: la decadenza dalla graduatoria, in quanto effetto afflittivo incidente su posizioni giuridiche soggettive, richiede una base legislativa esplicita e non può essere introdotta per via ermeneutica o in forza di accordi inter-amministrativi.

Su un diverso ma convergente versante, il Consiglio di Stato, sentenza n. 5490 del 2026 ha ulteriormente chiarito la distinzione tra il piano della decadenza dall’assunzione e quello della posizione in graduatoria. I giudici di Palazzo Spada hanno qualificato il provvedimento datoriale di decadenza per rinuncia all’assunzione come «atto di diritto privato che si colloca fuori (e a valle) dal contesto procedimentale della procedura selettiva e che come tale non può ritenersi automaticamente travolto dalle vicende che riguardano tale distinta seriazione giuridica». L’affermazione conferma, sul piano della dogmatica processuale e sostanziale, l’autonomia tra il rapporto assunzionale con il singolo ente e la posizione in graduatoria, avvalorando la tesi secondo cui la rinuncia all’assunzione presso un’amministrazione utilizzatrice non può riverberare i propri effetti sulla graduatoria originaria.

8. I principi costituzionali coinvolti

La soluzione interpretativa favorevole alla permanenza dell’idoneo nella graduatoria originaria trova ulteriore conferma nei principi costituzionali.

L’art. 3 Cost. impone il rispetto del principio di ragionevolezza, impedendo che situazioni differenti ricevano un trattamento identico.

L’art. 51 Cost. tutela il diritto di accesso agli uffici pubblici secondo criteri di uguaglianza.

L’art. 97 Cost., infine, impone che l’azione amministrativa sia ispirata al buon andamento, principio che non può essere perseguito mediante un’ingiustificata compressione della libertà negoziale del candidato.

L’utilizzo condiviso delle graduatorie rappresenta uno strumento organizzativo finalizzato al contenimento della spesa pubblica e alla semplificazione amministrativa; esso non può trasformarsi in un meccanismo coercitivo che obblighi il candidato ad accettare qualunque proposta assunzionale, pena la perdita della posizione acquisita nel concorso.

9. Considerazioni conclusive

L’interpretazione sistematica dell’art. 17 del D.P.R. n. 487/1994 conduce a ritenere che la decadenza dalla graduatoria operi esclusivamente nell’ambito del rapporto instaurato tra il candidato e l’amministrazione che ha indetto la procedura concorsuale.

Ne consegue che la rinuncia all’assunzione proposta da un’amministrazione utilizzatrice della graduatoria non determina, in assenza di una specifica previsione legislativa, la cancellazione dell’idoneo dalla graduatoria originaria, ma produce effetti limitatamente al procedimento di reclutamento promosso dall’ente utilizzatore.

Tale conclusione, già solida sul piano esegetico e sistematico, esce oggi rafforzata dalle recenti pronunce del TAR Campania Napoli n. 1075/2025 e del Consiglio di Stato n. 5490/2026, che convergono nell’affermare il principio di tassatività delle ipotesi decadenziali e l’autonomia tra il rapporto assunzionale con il singolo ente e la posizione nella graduatoria originaria.

Interpretazione diversa risulterebbe priva di adeguato fondamento normativo e potrebbe facilmente prestarsi a rilievi di legittimità sotto il profilo dell’eccesso di potere e della violazione del principio di legalità, della tutela dell’affidamento e della proporzionalità dell’azione amministrativa.