Sommario: 1. Premesse in fatto e inquadramento della controversia – 2. Il potere-dovere della Pubblica Amministrazione e i limiti dell’efficacia liberatoria dell’intervento volontario – 3. La trasmissione dello status di inquinatore nella successione universale societaria – 4. Nesso eziologico, elemento soggettivo e concorso di cause: l’applicazione dei criteri civilistici – 5. La natura solidale della responsabilità ambientale – 6. Modelli imputativi a confronto: Cons. Stato n. 1572/2026 e T.A.R. Campania n. 5857/2025 – 7. Considerazioni conclusive.

 

1. Premesse in fatto e inquadramento della controversia

La vicenda in esame trae origine da un’ordinanza del Presidente della Provincia autonoma di Bolzano[1], con la quale è stata accertata la responsabilità delle società Fintecna S.p.A. e Speedline S.r.l. per l’inquinamento storico rinvenuto in un’area denominata ex Speedline ed ex Aluminia. Tale area, situata a Bolzano, era stata utilizzata in passato prima per la produzione e successivamente per la lavorazione dell’alluminio. Conseguentemente, l’Amministrazione provinciale ha ordinato alle due società di procedere alla bonifica del sito contaminato, intimando loro di presentare il piano di caratterizzazione ambientale.

Il fondamento della responsabilità addebitata a Fintecna S.p.A. riposa su una complessa successione societaria: secondo la Provincia, infatti, l’odierna appellante è succeduta a titolo universale alla Aluminia S.p.A., società che aveva di fatti contribuito alla contaminazione dell’area durante i lavori di riconversione industriale eseguiti alla fine degli anni ’80. Il susseguirsi di fusioni e incorporazioni (da Aluminia S.p.A. in Alumix S.p.A., poi in Ligestra S.r.l., Ligestra Due S.r.l. e, infine, in Fintecna S.p.A.) ha determinato la trasmissione delle passività ambientali.

Mentre in primo grado il giudice amministrativo[2] aveva annullato l’ordinanza impugnata, ritenendo che vi fosse stata solo una successione a titolo particolare inidonea a trasferire lo status di inquinatore, la VI Sezione del Consiglio di Stato[3], ha riconosciuto la natura universale della successione societaria, e ha affrontato nel merito i profili della causalità e della responsabilità in materia ambientale, rigettando le difese della società.

La pronuncia si inserisce nel dibattito sui limiti e i criteri di imputazione della responsabilità per i danni ambientali risalenti nel tempo, risolvendo una pluralità di questioni giuridiche che uniscono il diritto amministrativo agli istituti del diritto civile in materia di responsabilità: dal livello probatorio del nesso eziologico al rilievo delle concause antecedenti, sino all’applicazione del vincolo di solidarietà passiva e all’interferenza dell’intervento volontario di bonifica.

 

2. Il potere-dovere della Pubblica Amministrazione e i limiti dell’efficacia liberatoria dell’intervento volontario

Il nucleo pubblicistico della pronuncia in esame risiede nella riaffermazione della natura vincolata e indisponibile del potere d’inchiesta e di ordinanza di cui gode la Pubblica Amministrazione in materia di bonifiche. Il Consiglio di Stato delinea l’attività dell’Amministrazione non come una mera facoltà discrezionale, ma quale potere/dovere istituzionale.

L’attivazione delle procedure di cui al Testo Unico Ambiente[4] è una fase obbligata per l’ente pubblico. Tale potere-dovere rimane integro e deve essere esercitato a prescindere da qualsiasi iniziativa intrapresa da soggetti terzi o da accordi di natura privatistica, configurando l’eventuale inerzia dell’autorità pubblica come una violazione dei diritti fondamentali della persona.[5] La ratio di questa intangibilità risiede nella natura del principio eurounitario «chi inquina paga»[6], recepito a livello nazionale: l’esternalità negativa ambientale non può gravare sulla collettività qualora sia possibile risalire all’autore della contaminazione. L’intervento sussidiario della P.A. ha quindi carattere residuale: la ricerca del soggetto colpevole dell’inquinamento non è una scelta opportunistica, ma un obbligo finalizzato a salvaguardare le risorse pubbliche e a garantire l’effettività del ripristino.

Un secondo punto della decisione riguarda lo statuto giuridico del proprietario non responsabile dell’inquinamento. Com’è noto, il proprietario incolpevole del sito contaminato non è gravato da un obbligo di fare inteso come bonifica integrale a proprie spese, ma subisce una responsabilità patrimoniale limitata al valore del bene, restando comunque tenuto all’adozione delle misure di prevenzione e di messa in sicurezza d’emergenza[7]. Ciononostante il legislatore[8] riconosce a quest’ultimo la facoltà di attivare spontaneamente le procedure di messa in sicurezza e bonifica.

Da qui la pronuncia del Consiglio di Stato, per la quale l’assunzione volontaria degli oneri di bonifica da parte del proprietario interessato non esaurisce il potere d’ordine della P.A., né possiede efficacia liberatoria o esimente per il reale inquinatore. L’intervento del proprietario viene qualificato alla stregua di una gestione di affari altrui, quale la negotiorum gestio[9]. In quest’ottica, l’attività utilmente intrapresa dal privato non colpevole risponde a criteri di urgenza e tutela della salute pubblica, ma deve essere proseguita solo «finché l’amministrazione non sia in grado di far subentrare l’autore dell’inquinamento». L’ordinanza provinciale, pertanto, è un punto di approdo del procedimento amministrativo in cui la P.A. interrompe la supplenza del gestore volontario.

 

3. La trasmissione dello status di inquinatore nella successione universale societaria

Prima ancora di vagliare la causalità materiale, il Consiglio di Stato tocca la questione del trasferimento della responsabilità ambientale nelle vicende evolutive dei soggetti societari. Ribaltando la pronuncia di primo grado, stabilisce che lo status di inquinatore si trasmette integralmente in presenza di un fenomeno estintivo-traslativo universale inter vivos.

Valorizzando il dato letterale normativo[10], i giudici evidenziano come il trasferimento dell’intero patrimonio, con contestuale estinzione della società dante causa, sia effettivamente una successione a titolo universale. La tesi difensiva -secondo cui l’omessa indicazione della passività ambientale nella stima peritale escludeva il debito- viene superata riprendendo le logiche del diritto civile. La giurisprudenza chiarisce infatti che la separazione patrimoniale tra dante causa e avente causa non intacca la natura universale della successione, trovando un parallelismo nella disciplina civilistica dell’accettazione dell’eredità con beneficio di inventario[11]. Di conseguenza, le passività latenti e i debiti da inquinamento storico, ancorché non iscritti a bilancio al momento della fusione o incorporazione, si trasferiscono stabilmente in capo al successore universale.

 

4. Nesso eziologico, elemento soggettivo e concorso di cause: l’applicazione dei criteri civilistici

L’onere probatorio dell’accertamento dell’inquinamento storico grava sulla P.A. La sentenza in esame formalizza un’apertura ai canoni civilistici per superare tale impasse. Viene ribadito che, nell’accertamento del nesso causale, non si applica lo standard probatorio rigoroso tipico del diritto penale («oltre ogni ragionevole dubbio»). Al contrario, la materia del danno ambientale si avvicina ai criteri civilistici del «più probabile che non», ammettendo il ricorso a presunzioni semplici e indizi precisi e concordanti per l’accertamento del nesso causale[12]. Il nesso si considera provato quando la tesi a favore della correlazione causale si presenti, all’esito di una valutazione logico-comparativa, come dotata di forza logica maggiore rispetto alle ipotesi alternative.

Un ulteriore profilo attiene al governo delle concause, disciplinato in ambito penalistico[13] ma recepito nell’ambito della responsabilità civile extracontrattuale. La società ricorrente aveva eccepito la presenza di fattori di inquinamento preesistenti all’intervento della propria dante causa. In forza del principio dell’equivalenza delle cause, il concorso di fattori preesistenti o simultanei non elide il rapporto di causalità tra la condotta dell’operatore e l’evento complessivo; solo una causa sopravvenuta da sola sufficiente a determinare l’evento ha tale efficacia interruttiva.

Il Consiglio di Stato, sull’elemento soggettivo, respinge l’accusa di aver configurato una responsabilità di mera posizione: dagli atti emergevano plurimi indici di colpevolezza in capo alla dante causa, quali l’esecuzione di lavori in assenza di regolare titolo edilizio, la violazione delle prescrizioni sul divieto di inquinamento aeroidrotellurico e il contrasto con la normativa speciale sui rifiuti dell’epoca[14]. L’inquinamento storico viene così ricondotto a una condotta negligente e contra legem, legittimando l’azione di ripristino.

 

5. La natura solidale della responsabilità ambientale

Un ulteriore profilo privatistico che viene qui in rilievo, attiene alla qualificazione del vincolo che lega i diversi corresponsabili della contaminazione. Disattendendo le lamentele relative alla mancata ripartizione pro quota della responsabilità nell’ordinanza impugnata, il Consiglio di Stato applica la responsabilità solidale tipica dei fatti illeciti[15].

Il giudice amministrativo evidenzia come la norma consideri l’unicità del fatto dannoso riferita esclusivamente al danneggiato, indipendentemente dall’autonomia delle condotte lesive o dalla diversità dei titoli di responsabilità. Ne deriva che l’Amministrazione è legittimata a pretendere l’integrale adempimento dell’obbligo ripristinatorio in forma specifica da un solo co-responsabile, garantendo celerità ed effettività della tutela ambientale. Da qui la tesi che propende per l’apertura dell’ordinamento a funzioni deterrenti e sanzionatorie della responsabilità civile[16]. La misurazione dei rispettivi contributi di partecipazione causale non rientra nella fase pubblicistica dell’ordine amministrativo, ma resta confinata alla successiva ed eventuale fase civilistica con l’azione di rivalsa. Tale scomposizione riafferma la progressiva emersione del danno ecologico e del danno climatico come categorie dogmatiche autonome rivolte alla tutela di beni comuni globali e a incidenza collettiva, che superano il classico modello risarcitorio riparatorio per abbracciare funzioni di prevenzione e approcci ecocentrici[17].

 

6. Modelli imputativi: Cons. Stato n. 1572/2026 e T.A.R. Campania n. 5857/2025

L’analisi coordinata della pronuncia in commento e della recente sentenza del T.A.R. Campania[18] permette di tracciare le linee di un’evoluzione nomofilattica che utilizza rimedi civilistici distinti per colmare le lacune del diritto ambientale.

Il punto comune è il superamento dello standard probatorio penalistico a favore della probabilità prevalente: entrambe le Corti riconoscono che pretendere la certezza assoluta per contaminazioni risalenti a decenni addietro equivarrebbe a concedere una surrettizia impunità alle imprese, e costituirebbe un eccessivo rischio ambientale. Si rileva, tuttavia, una divergenza in merito ai meccanismi di imputazione della responsabilità. Il T.A.R. Campania, aderendo a un modello omissivo, fa leva sulla responsabilità da cosa in custodia[19]: non potendo accertare la condotta commissiva originaria, sanziona l’inerzia e l’omessa vigilanza del custode attuale, il quale risponde non solo per il danno creato, ma anche per il danno gestito. Il Consiglio di Stato, al contrario, aderendo a un modello commissivo e solidale, utilizza le norme sul concorso di cause e sul beneficio d’inventario per accertare, nel tempo, la colpa commissiva storica e trasferendola al successore universale, evidenziando la continuità della responsabilità.

Anche la qualificazione dell’intervento volontario di negotiorum gestio assume sfumature differenti. Per il T.A.R. Campania, se promosso dal gestore dell’area, genera un legittimo affidamento nella P.A., trasfigurandosi in un’obbligazione civile non revocabile per ragioni di convenienza. Per il Consiglio di Stato, se operato dal proprietario incolpevole, costituisce un’attività meritevole che tuttavia degrada a mero fatto, non esimente nei confronti del reale inquinatore, che resta destinatario del potere-dovere repressivo della P.A.

 

7. Considerazioni conclusive

L’esame delle pronunce esaminate evidenzia un fenomeno di progressiva civilizzazione del diritto dell’ambiente. Di fronte all’inadeguatezza del solo strumentario pubblicistico a fronteggiare l’inquinamento storico e diffuso, la giurisprudenza amministrativa ha sussunto gli istituti di diritto civile quali strumenti strutturali per il funzionamento del sistema, delineando una chiara funzione sociale del contratto e della responsabilità civile nella transizione ecologica[20]. Da qui, la responsabilità civile ambientale si emancipa dalla sola funzione compensativa per assumere una forte valenza preventiva e deterrente, dove i limiti della buona fede oggettiva, dell’utilità sociale e dell’ordine pubblico operano come barriere per l’autonomia privata contro il trasferimento di costi illeciti sulla collettività[21].

Tale assetto ordinamentale produce ricadute applicative rilevanti sulle dinamiche d’impresa, sulle operazioni di finanza straordinaria e sulle transazioni immobiliari, sanzionando l’inefficacia del risarcimento per equivalente vissuto come mero costo d’esercizio e imponendo rimedi stringenti contro le condotte di greenwashing[22]. L’operatore economico è chiamato a implementare modelli di due diligence ambientale storici e profondi, atteso che le vicende successorie trasferiscono in capo all’avente causa passività latenti ancorché non appostate a bilancio. La necessità di una rigorosa pianificazione contrattuale e di una gestione trasparente dei rischi ambientali riflette una tendenza transnazionale volta a imporre standard di responsabilità aziendale lungo le catene globali di fornitura[23], in linea con i più recenti orientamenti europei in tema di global value chains e regolazione privata della sostenibilità[24].

Al contempo, l’acquisizione della materiale disponibilità di un’area impone obblighi di vigilanza per scongiurare imputazioni connesse al danno gestito. Infine, la natura solidale dell’obbligazione ripristinatoria e il perimetro dell’intervento volontario impongono al mercato il ricorso a nuovi strumenti di tutela contrattuale, quali le clausole di indennizzo, conti di garanzia vincolati e coperture assicurative specializzate, confermando come la declinazione degli standard di sostenibilità si ponga ad oggi a presidio della stessa continuità aziendale.

 

 

*Laura Di Giovanni, praticante avvocato presso l’Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale della Campania

[1] Ordinanza n. 28 del 23 dicembre 2022.

[2] T.R.G.A. Bolzano, sentenza n. 261/2023.

[3] Cons. Stato, Sez. VI, 27 febbraio 2026, n. 1572.

[4] Art. 244, D.Lgs. n. 152/2006.

[5] Si veda in proposito la fondamentale pronuncia di Corte EDU, Sez. I, sentenza 6 maggio 2025, L.F. e altri c. Italia (ricorso n. 52854/18), inerente al noto caso delle Fonderie Pisano, con cui è stata accertata la violazione dell’art. 8 CEDU (diritto al rispetto della vita privata e familiare) a causa dell’inquinamento generato dall’attività industriale, censurando espressamente l’inerzia dello Stato nell’attivare poteri di controllo e sanzione efficaci a tutela della popolazione locale.

[6] Art. 191 TFUE.

[7] In tema di inquinamento storico e sulla distinzione tra gli obblighi del responsabile dell’inquinamento e quelli del proprietario dell’area, il fondamentale arresto giurisprudenziale è costituito da Cons. Stato, Ad. Plen., ord. 25 settembre 2019, n. 10. La pronuncia ha chiarito che il proprietario incolpevole non è tenuto alla bonifica integrale a proprie spese, ma è gravato dall’obbligo di adottare le misure di prevenzione e di messa in sicurezza d’emergenza (MISE). [8] Cfr. art. 245, D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152.

[8] Art. 245, D.Lgs. n. 152/2006.

[9] Art. 2028 c.c.

[10] L. n. 296/2006.

[11] Art. 490 c.c.

[12] In tema di inquinamento storico e alleggerimento dell’onere probatorio, si veda la pronuncia capitale di Cons. Stato, Ad. Plen., 26 gennaio 2021, n. 3. Il Supremo Consesso amministrativo ha statuito che l’accertamento della responsabilità dell’attuale gestore o proprietario dell’area possa fondarsi legittimamente su presunzioni semplici e indizi precisi e concordanti (quale, ad esempio, la corrispondenza tra le sostanze inquinanti rinvenute e la tipologia di attività industriale svolta), ammettendo pienamente il ricorso a presunzioni semplici per l’accertamento del nesso causale in contesti di inquinamento diffuso.

[13] Art. 41, c.p.

[14] d.P.R. n. 915/1982.

[15] Art. 2055, comma 1, c.c.

[16] Sull’apertura dell’ordinamento italiano a funzioni sanzionatorie della responsabilità civile, il riferimento obbligato è a Cass. civ., Sez. Unite, 5 luglio 2017, n. 16601, in tema di riconoscimento di sentenze straniere comminatorie di danni punitivi. La sentenza ha sancito che la funzione della responsabilità civile non è più solo quella riparatorio-compensativa, ma anche di deterrenza e sanzione, purché nell’alveo della legalità e della tipicità.

[17] Per una compiuta teorizzazione del danno climatico come categoria dogmatica autonoma, caratterizzata da interessi non appropriativi e dimensione intergenerazionale, si rinvia a V. CONTE, Per una teoria civilistica del danno climatico. Interessi non appropriativi, techniques processuali per diritti trans-soggettivi, dimensione intergenerazionale dei diritti fondamentali, in www.dpceonline.it, pp. 2-8 e 11-13, ove l’Autore evidenzia l’inadeguatezza del modello risarcitorio classico di fronte alla lesione di beni comuni globali. Sulla funzione preventiva e la protezione dei beni a incidenza collettiva nell’esperienza comparata, si veda R.L. LORENZETTI (Dir.), Código Civil y Comercial de la Nación Comentado, Santa Fe, Rubinzal-Culzoni, 2014, sub artt. 14, 240. Sull’approccio ecocentrico e la soggettivizzazione della natura in Sud America, si rimanda a G. SOZZO, La agenda de ecologización del derecho privado del Código Civil y Comercial argentino: diez años después, in Diálogo de las fuentes, Napoli, ESI, 2024; nonché alla storica giurisprudenza colombiana inerente i diritti della natura, cfr. Corte Costituzionale della Colombia, sent. T-622/16 (caso del fiume Atrato).

[18] T.A.R. Campania, 20 ottobre 2025, n. 5857.

[19] Art. 2051 c.c.

[20] Per una sintesi dogmatica sulla funzione sociale del contratto e della responsabilità civile nella transizione ecologica, si rimanda a M. PENNASILICO, Contratto e ambiente. L’ecologia nel diritto civile, Napoli, ESI, 2001; nonché M.C. ZARRO, Danno da cambiamento climatico e funzione sociale della responsabilità civile, Napoli, ESI, 2022.

[21] Sul ruolo della buona fede oggettiva, dell’utilità sociale (art. 41 Cost.) e dell’ordine pubblico quali limiti all’autonomia privata dinanzi al trasferimento di costi illeciti sulla collettività, si vedano esaustivamente: V. ROPPO, Il contratto, 3ª ed., Milano, Giuffrè, 2024, in part. il capitolo sulle invalidità e le esternalità; A. GENTILI, Il ruolo della buona fede in senso oggettivo, in Rivista di diritto civile, 2012, I, pp. 581 ss. (nonché, dello stesso Autore, Senso e consenso. Storia, teoria e tecnica dell’interpretazione dei contratti, Torino, Giappichelli, 2015); E. GABRIELLI, Il contratto e l’operazione economica, in Rivista di diritto civile, 2017, I, pp. 883 ss. Per un inquadramento sistematico più ampio si rinvia anche a E. GABRIELLI (a cura di), I contratti in generale, in Trattato dei contratti, Torino, UTET, 2006.

[22] Cfr. V. ROPPO, Il contratto, op. cit.; per un inquadramento complessivo dei profili privatistici della sostenibilità, cfr. anche G. IORIO, G. BEVIVINO, A. SEMPRINI (a cura di), Profili privatistici della sostenibilità, Torino, Giappichelli, 2025. [23] In argomento si vedano A. ARROYO APARICIO, La diligencia debida de las empresas en materia de derechos humanos y medio ambiente, in Revista de Derecho Mercantil, 2022; F. ESTEBAN DE LA ROSA, Sostenibilidad y contratos de cadena de suministro, 2023. Per un focus sulla responsabilità oggettiva nel diritto spagnolo, cfr. J. ALFARO ÁGUILA-REAL, Contratos comerciales y sostenibilidad.

[23] In argomento si vedano A. ARROYO APARICIO, La diligencia debida de las empresas en materia de derechos humanos y medio ambiente, in Revista de Derecho Mercantil, 2022; F. ESTEBAN DE LA ROSA, Sostenibilidad y contratos de cadena de suministro, 2023. Per un focus sulla responsabilità oggettiva nel diritto spagnolo, cfr. J. ALFARO ÁGUILA-REAL, Contratos comerciales y sostenibilidad.

[24] Sul governo delle esternalità e l’imposizione di standard ESG lungo la filiera transnazionale, si rimanda ai contributi di F. CAFAGGI, P. IAMICELI, Contratti, reti di imprese e catene globali del valore, in Rivista di diritto civile, 2015, I, pp. 1133 ss. Sugli stessi temi, per un inquadramento in ambito europeo e sovranazionale, cfr. anche le indagini degli Autori sulle “Global Value Chains”, tra cui si segnala F. CAFAGGI, Global value chains, transnational private regulation and sustainability, in European Review of Contract Law, 2020, pp. 29 ss.