Sommario: 1. Lo stato dell’arte: l’esportabilità delle opere di artisti stranieri tra prassi amministrativa e orientamenti giurisprudenziali; 2. L’intervento della legge 17 marzo 2026, n. 40 sul Codice dei beni culturali: struttura e finalità delle novità in materia di circolazione internazionale; 3. Il criterio della “specifica attinenza alla storia della cultura in Italia”: ipotesi applicative; 3.1. La genesi del criterio e il rinvio al D.M. n. 537/2017; 3.2. Il contenuto precettivo del criterio e l’elaborazione giurisprudenziale; 3.3. Il nuovo carattere necessario del criterio della “specifica attinenza”; 3.4. Le conferme della circolare n. 23/2026; 4. La natura della novella: norma di interpretazione autentica o disposizione innovativa?; 5. Conclusioni: il ruolo della giurisprudenza nella definizione dei nuovi equilibri tra tutela e circolazione.

 

1. Lo stato dell’arte: l’esportabilità delle opere di artisti stranieri tra prassi amministrativa e orientamenti giurisprudenziali

La disciplina della circolazione internazionale dei beni culturali continua a rappresentare uno degli ambiti maggiormente problematici del diritto del patrimonio culturale, quale ambito in cui emerge la tensione strutturale tra esigenze di tutela e istanze di liberalizzazione del commercio, in quanto costituisce una delle principali occasioni in cui l’amministrazione può venire a conoscenza dell’esistenza stessa dell’opera per la quale si domanda l’autorizzazione all’esportazione.

In tale ambito, particolare criticità ha assunto, storicamente, la questione dell’assoggettabilità al controllo all’esportazione delle opere di autori stranieri. Il decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (“Codice dei beni culturali”) non contiene, infatti, un’espressa delimitazione delle “cose” rilevanti ai fini degli articoli 65 e seguenti, né lo stesso articolo 65^[1], comma 3 del Codice dei beni culturali opera distinzioni fondate sulla nazionalità dell’autore. Tale lacuna ha alimentato un significativo dibattito interpretativo, che ha avuto ricadute applicative tanto nella prassi amministrativa quanto nel contenzioso.

In assenza di un dato normativo univoco, si sono contrapposti, da un lato, un orientamento restrittivo, volto a circoscrivere l’ambito applicativo della disciplina di tutela della legge italiana alle opere di autori italiani, e, dall’altro, una lettura estensiva, incline a ricomprendere anche opere straniere, purché caratterizzate da un collegamento qualificato con il contesto culturale nazionale.

Quest’ultimo indirizzo, pur non esente da critiche, ha progressivamente trovato consolidamento, anche alla luce delle fonti secondarie di produzione ministeriale e della giurisprudenza amministrativa, che hanno valorizzato il profilo relazionale dell’opera rispetto alla storia dell’arte italiana, superando una concezione meramente nazionalistica del bene culturale.

 

2. L’intervento della legge 17 marzo 2026, n. 40 sul Codice dei beni culturali: struttura e finalità delle novità in materia di circolazione internazionale

In tale contesto si inserisce la legge 17 marzo 2026, n. 40, definitivamente approvata dal Senato l’11/03/2026 nel testo identico a quello approvato dalla Camera, e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 74 del 30 marzo 2026. La legge di modifica del Codice dei beni culturali, in vigore dal 14 aprile 2026, introduce rilevanti innovazioni per il settore del commercio internazionale di opere d’arte; in particolare, il presente contributo si concentra sulle implicazioni relative all’esportazione di beni culturali di artisti stranieri, apportate dal comma 5 dell’articolo 4 della legge^[2].

La novella stabilisce che, ai fini dell’applicazione dell’articolo 68^[3] del Codice dei beni culturali (che si occupa del procedimento per il rilascio dell’attestato di libera circolazione), con riferimento alle opere di autori stranieri, il trattenimento del bene in Italia può essere giustificato esclusivamente ove sia riscontrata la “specifica attinenza delle stesse alla storia della cultura in Italia”.

L’intervento si caratterizza, pertanto, per costituire il primo tentativo di introduzione di un parametro espresso per la valutazione circa l’esportabilità dall’Italia delle opere di produzione straniera e, sebbene inserito in un settore segnato da ampi margini di discrezionalità tecnica, appare recepire le istanze degli operatori volte ad ottenere maggiore certezza applicativa ed evitare che tale discrezionalità possa sfociare nell’arbitrio.

È sufficiente osservare la formulazione dell’inciso citato, laddove espressamente richiede l’attinenza “delle stesse” (i.e., delle opere) alla storia della cultura italiana, per apprezzare l’attenzione del legislatore nel perimetrare il margine di discrezionalità di cui gode l’amministrazione: lo speciale legame con la storia dell’arte italiana, che eccezionalmente consente di negare la possibilità di esportare opere “straniere”, deve quindi sussistere non già con la figura dell’artista, o le sue vicende biografiche, bensì con lo specifico bene per cui si chiede il rilascio l’attestato di libera circolazione e che viene presentato all’ufficio esportazione. Un inciso di particolare rilievo, e coerente con il sistema delineato per l’esportazione di opere d’arte – siano esse di produzione italiana o straniera – dall’articolo 68, che, al comma 4, prevede che gli uffici di esportazione accertano se le cose presentate esibiscono interesse artistico, storico, archeologico, etnoantropologico, bibliografico, documentale o archivistico, a termini dell’articolo 10, ancorando pertanto la valutazione sulla esportabilità alle specifiche “cose presentate”. Al riguardo, può, inoltre, richiamarsi la sentenza del TAR Toscana n. 502/2024 che ha annullato un provvedimento di diniego dell’attestato di libera circolazione osservando che “dalla già citata previsione di cui all’art. 68, 4° comma del d.lgs. 22 gennaio 2004 n. 42 e dall’intera sistematica del d.m. 6 dicembre 2017, n. 537 risulta, infatti, chiaramente desumibile una precisa linea interpretativa che riferisce le valutazioni dell’organo amministrativo deputato ad autorizzare l’esportazione del bene culturale “alle cose presentate”. E ancor più di recente, in senso conforme si è espresso il TAR Veneto, con la sentenza n. 907/2026, che, nel decidere una controversia relativa al diniego all’esportazione per un’opera di Claude Monet, ha posto particolare attenzione proprio alla non dimostrata sussistenza (o, per meglio dire, l’insussistenza) di alcun legame fra la specifica opera e la storia dell’arte italiana, riscontrando che “non risultano quindi gli elementi in base ai quali l’opera straniera possa ritenersi collegata alla cultura italiana” e che non può ritenersi congrua giustificare il trattenimento dell’opera in Italia la mera asserzione “secondo cui il dipinto è di grande rilievo nella produzione di uno dei principali artisti della storia dell’arte”; così, ancora una volta – finanche in maniera ancor più netta – il giudice amministrativo ha ribadito che, così come l’accertamento circa il collegamento con la storia dell’arte italiana, anche gli elementi valutativi necessari all’indagine in merito all’interesse culturale del bene devono essere vagliati “considerando specificamente l’opera d’arte oggetto dell’istanza di rilascio dell’attestato e non, in termini generali, la produzione artistica di un determinato autore”.

Proprio con riferimento all’argomento di cui si tratta, d’altra parte, il giudice amministrativo, in tempi recenti, ha suggerito all’amministrazione di evitare giudizi di diniego all’esportazione delle opere straniere totalmente disancorati da qualsiasi collegamento delle stesse con la storia dell’arte italiana; si ricorda in proposito il TAR Piemonte, che nella recente sentenza n. 1724/2025, ha annullato un provvedimento di diniego dell’attestato di libera circolazione in quanto l’ufficio di esportazione di Torino pretendeva di “trattenere all’interno del territorio nazionale beni che … sono del tutto privi di collegamenti con lo sviluppo delle arti nel nostro paese”. Tuttavia, in assenza di un così chiaro intervento legislativo, non si sarebbe comunque potuto parlare di applicazione uniforme e coerente del diritto, data l’esistenza di più risalenti pronunce di segno opposto; si consideri, ad esempio, alla sentenza n. 4395/2017 del TAR Lazio, secondo cui non rileverebbe la circostanza che “non vi sia alcun collegamento dell’opera con i valori identitari della nazione italiana … ben potendo l’opera essere sottratta alla esportazione perché rilevante come strumento di conoscenza anche delle culture straniere”, tesi fortemente criticata dalla dottrina in quanto conduce a sottoporre alle norme di tutela italiane dei beni che, invece, all’estero avrebbero potuto essere valorizzati e resi fruibili, con il risultato che l’applicazione “pura e semplice della tutela” giunge così a diventare “un vero e proprio pregiudizio per le prerogative di valorizzazione”^[4].

In definitiva, anche alla luce di quanto si avrà modo di osservare, le modifiche in commento si inseriscono nel solco inaugurato dall’approvazione del decreto ministeriale n. 537/2017 (con il quale gli indirizzi di carattere generale cui gli uffici esportazione devono attenersi per la valutazione circa il rilascio o il rifiuto dell’attestato di libera circolazione sono stati ridefiniti al fine di ridurre il margine di discrezionalità dell’amministrazione), e dimostra che la legislazione moderna in materia di beni culturali si preoccupa di garantire uniformità all’interno del territorio nazionale e a limitare l’arbitrio interpretativo.

 

3. Il criterio della “specifica attinenza alla storia della cultura in Italia”: ipotesi applicative

3.1. La genesi del criterio e il rinvio al D.M. n. 537/2017

Il criterio della “specifica attinenza alla storia della cultura in Italia”, di cui al comma 5 dell’articolo 4 della citata legge n. 40/2026, ad una più attenta analisi, non rappresenta un elemento pienamente innovativo quanto al contenuto sostanziale richiesto per poter imporre il trattenimento in Italia delle opere straniere, certamente non inedito nel panorama normativo in materia; la locuzione proposta dalla norma in commento si radica, infatti, nel sistema delineato dal D.M. n. 537/2017, recante “Indirizzi di carattere generale per la valutazione del rilascio o del rifiuto dell’attestato di libera circolazione da parte degli uffici esportazione delle cose di interesse artistico, storico, archeologico, etnoantropologico”, segnatamente nell’elemento valutativo riportato al punto n. 6^[5], consistente nella “Testimonianza rilevante, sotto il profilo archeologico, artistico, storico, etnografico, di relazioni significative tra diverse aree culturali, anche di produzione e/o provenienza straniera”.

La novella si limita, invero, a recepire l’esatta formulazione di tale parametro (“Per le opere straniere occorrerà tenere conto della specifica attinenza delle stesse alla storia della cultura in Italia”), esplicitandone la rilevanza con specifico riferimento alle opere di autori stranieri, e chiarendo, mediante il rinvio ai detti criteri ministeriali (“fermi restando gli altri criteri previsti dal decreto di cui al comma 4 del medesimo articolo 68”), la perdurante operatività dell’impianto valutativo già vigente. In tal senso depone anche la relazione illustrativa (nel caso che occupa, trattasi di una “nota breve” al ddl Senato n. 1695), che identifica espressamente il decreto ministeriale quale riferimento normativo richiamato, precisando che il comma 5 prevede che, ai fini dell’applicazione dell’art. 68 del Codice dei beni culturali, e fermi restando gli altri criteri previsti dal decreto di cui al comma 4 del medesimo articolo, ossia il citato D.M. n. 537/2017, per le opere di autori stranieri l’attestato di libera circolazione non può in ogni caso essere negato qualora non sia accertata la specifica attinenza delle stesse alla storia della cultura in Italia, ossia l’elemento valutativo n. 6 del D.M.

 

 

3.2. Il contenuto precettivo del criterio e l’elaborazione giurisprudenziale

Sotto il profilo sostanziale, la nozione di “specifica attinenza” si presta a una lettura ampia e non espressamente codificata, suscettibile di ricomprendere una pluralità di situazioni fattuali idonee a connettere l’opera straniera nel contesto storico-artistico italiano. Nel compiere tale sforzo ermeneutico soccorre lo stesso decreto ministeriale n. 537/2017, il quale, indirizzando l’applicazione del criterio n. 6, la cui formulazione è ripresa dalla legge di cui trattasi, pone particolare enfasi sulle interconnessioni culturali e declina la “specifica attinenza” in esempi pratici, come l’appartenenza dell’opera a una collezione storica italiana.

Nella rosa degli indici più significativi in merito al significato da attribuire alla “specifica attinenza”, non può non trovare spazio la giurisprudenza formatasi in materia, fonte della circolare della Direzione generale archeologia belle arti e paesaggio del Ministero della cultura n. 28 del 20 giugno 2024, riferita proprio alla valutazione circa il rilascio o il rifiuto dell’attestato di libera circolazione per opere straniere. Ci si riferisce, in particolare, ai principi di creazione pretoria richiamati dalla circolare per l’elaborazione del criterio di cui al punto 3.2^[6]. In particolare, ai fini del riconoscimento di una “specifica attinenza dell’opera straniere alla storia della cultura in Italia”, il giudice amministrativo ha ritenuto corretta la valorizzazione, operata dall’organo competente, della “rappresentatività del dialogo tra la cultura artistica italiana” e quella straniera, nonché l’avere l’amministrazione posto l’accento sul fatto che “nell’opera convergono le suggestioni recepite dall’artista durante la sua lunga permanenza nel nostro Paese” così formulando “un linguaggio artistico che rimanda all’incontro” tra le correnti artistiche di altri Paesi e quelle nostrane (ci si riferisce, nella citata circolare, alla sentenza del TAR Milano n. 2601/2023, che ha deciso la controversia relativa all’opera “Ritratto di un inglese” dell’artista tedesco Christian Schad). In proposito, appare opportuno evidenziare che il giudice abbia ritenuto immune da vizi la valutazione circa la sussistenza della “specifica attinenza” in quanto l’opera in questione, seppur straniera, è essa stessa rappresentazione del profondo collegamento con la storia dell’arte italiana; è, dunque, l’opera di volta in volta presentata all’ufficio esportazione che deve incontrovertibilmente rappresentare uno stretto legame, un’attinenza – appunto – specifica, e non, più semplicisticamente, le vicende biografiche dell’artista o la possibilità che altre sue opere d’arte, diverse e ulteriori rispetto a quella per la quale si richiede l’autorizzazione all’esportazione, siano espressione di influenze artistiche provenienti dall’Italia.

Sulla medesima linea si rinviene un altro rilevantissimo spunto da considerare per pervenire alla corretta interpretazione del canone di collegamento desiderato dalla l. n. 40/2026, fornito dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 8074/2023, sempre citata nel medesimo punto della circolare n. 28/2024. Con tale pronuncia, avente ad oggetto la nota vicenda dell’opera di Salvador Dalì “Couple aux têtes pleines de nuages”, il giudice amministrativo ha osservato come fosse innegabile che l’opera straniera avesse una specifica attinenza alla storia della cultura in Italia e, in particolare, “alla storia culturale che ruota intorno alla complessa e poliedrica figura di Scelsi”, noto compositore italiano.

Le indicazioni ministeriali, quindi, nel recepire l’indirizzo giurisprudenziale più recente, hanno voluto valorizzare la dimensione dinamica della vita dell’opera straniera, ponendo l’accento sul suo valore in quanto connesso al patrimonio artistico nazionale. In tale ottica, l’attinenza altro non è che il collegamento a doppio filo fra la storia delle arti di due Popoli, declinabile in una reciproca influenza stilistica fra differenti correnti artistiche della quale l’opera sia diretta e palese testimonianza. L’attinenza non può che implicare un riscontrabile legame, stretto e innegabile, non potendo ridursi a “generica attinenza”, giacché il legislatore ha inteso codificare il chiaro indirizzo già accettato dal Ministero ed emerso tramite il diritto vivente secondo il quale la “specificità” del necessario collegamento costituisce proprio il quid che contraddistingue un’opera straniera ritenuta parte del patrimonio culturale nazionale da un’opera straniera che potrebbe, a dire di determinate sensibilità e non di altre, solo vagamente richiamare tendenze stilistiche o iconografiche più che diffuse nell’epoca di riferimento. Così, non sarebbe specifica, a titolo meramente esemplificativo, l’attinenza che potrebbe pure genericamente riscontrarsi – in maniera priva della dovuta perizia richiesta dalla “specificità” voluta dalla novella in commento – con l’arte italiana in una tela di un artista tedesco dei primi decenni del ‘900 raffigurante il tema della guerra: il soggetto, diffuso in tutta l’Europa dell’epoca, ovviamente è stato trattato dalle correnti artistiche di numerosi Paesi, e, in assenza di ulteriori e lampanti indici scientificamente convalidati, non potrebbe ritenersi di interesse culturale, in maniera specifica, per la storia della cultura in Italia.

 

3.3. Il nuovo carattere necessario del criterio della “specifica attinenza”

Particolarmente rilevante, soprattutto sotto il profilo procedimentale, prima, e processuale, poi, è la questione del nuovo carattere necessario del criterio appena descritto nell’ambito del procedimento di rilascio dell’attestato di libera circolazione con riferimento alle opere d’arte straniere. In tal senso depone la formulazione del comma 5 dell’articolo 4 l. n. 40/2026 laddove prevede che l’attestato di libera circolazione non potrà essere “in ogni caso” negato per le opere straniere in assenza del requisito di collegamento, suggerendo, così, che l’accertamento di tale specifica attinenza debba avvenire in via preliminare, all’interno della successione temporale delle attività istruttorie condotte dall’ufficio esportazione, rispetto alla valutazione di qualsiasi altro criterio di interesse culturale del bene.

In maniera non dissimile, sino ad oggi, la circolare n. 28/2024, anche se senza riferirsi in maniera così chiara all’elemento di valutazione n. 6 del D.M. n. 537/2017, richiede che, in via preliminare, gli uffici esportazione procedano a individuare il collegamento dell’opera straniera con il patrimonio culturale italiano, prima ancora di procedere a ogni ulteriore valutazione circa l’esportabilità dell’opera e il suo potenziale interesse culturale, premurandosi di specificare che “presupposto quindi per trattenere un bene straniero entro i confini nazionali è la presenza di un legame significativo con il patrimonio culturale della Nazione” e che, solo dopo aver messo in luce detto legame, l’ufficio che intenda negare l’autorizzazione all’esportazione si attenga agli elementi di cui al citato Decreto Ministeriale.

Così, posto che anche dopo l’adozione della circolare n. 28/2024 l’aspetto da accertare in via preliminare per poter negare il rilascio dell’attestato di libera circolazione di un’opera straniera non era espressamente sovrapposto con l’elemento valutativo n. 6 del D.M. n. 537/2017 (né lo era, a maggior ragione, prima di tale circolare), la giurisprudenza sin qui conosciuta ha pure ammesso, talvolta, che il mancato esame di tale criterio n. 6 da parte dell’amministrazione, o in ogni caso il vizio di un provvedimento di diniego riferito a tale criterio, potesse risultare irrilevante ai fini dell’annullamento in giudizio del provvedimento che trattiene l’opera straniera in Italia, ove questo fosse sorretto da altri elementi valutativi autonomi (quantomeno due in virtù della richiesta degli Indirizzi di carattere generale di formulare giudizi negativi in merito alle esportabilità delle opere ricorrendo alla “concorrenza fra più parametri”). Si consideri, infatti, che il giudice amministrativo ha dichiarato l’inammissibilità, per difetto d’interesse, di motivi di ricorso con cui si contesta la violazione del criterio di valutazione n. 6 del Decreto Ministeriale, atteso che la motivazione del diniego impugnato faceva leva sulla valutazione di elementi diversi e ulteriori degli Indirizzi ministeriali, e autonomamente idonei a sorreggere la determinazione negativa (TAR Milano 2475/2021).

Alla luce della novella legislativa, tale impostazione appare agevolmente superabile, in quanto ormai difficilmente sostenibile, con riferimento alle opere straniere; d’altronde, la premura che il legislatore ha avuto nello specificare che l’attestato di libera circolazione “non può in ogni caso essere negato” laddove non venga accertata la specifica attinenza con la storia della cultura in Italia, non potrà essere ignorata. Ne deriva che, anche laddove l’amministrazione pervenisse a negare l’autorizzazione all’esportazione di un’opera di artista straniero sulla scorta della ritenuta sussistenza di tutti e cinque i primi elementi valutativi di cui al D.M. n. 537/2017, ma non il sesto, il provvedimento così adottato ben potrà essere annullato dal giudice amministrativo, non avendo l’istruttoria tenuto conto del carattere necessario dell’accertamento in ordine alla specifica attinenza con la storia della cultura in Italia, e omettendo di considerarne la sussistenza o meno in via preliminare.

Proprio la formulazione del comma 5 dell’articolo 4 della l. n. 40/2026 conduce a ritenere che, in presenza di opere straniere, il positivo riscontro del criterio n. 6 degli Indirizzi di carattere generale diventa oggi imprescindibile, in via preliminare, indefettibile e autonomo rispetto agli altri – pur impregiudicati – elementi di valutazione, onde legittimamente trattenere il bene di autore straniero nel territorio nazionale.

 

3.4. Le conferme della circolare n. 23/2026

Con la circolare n. 23 del 9 aprile 2026, dal titolo “Legge 17 marzo 2026, n. 40 (“Italia in scena”) – Modifiche al Codice dei beni culturali e del paesaggio (d.lgs. 42/2004) e disposizioni in materia di circolazione, prestiti e mercato dell’arte. Prime indicazioni interpretative e operative”, la Direzione generale archeologia belle arti e paesaggio del Ministero della cultura ha dissipato gli eventuali residui dubbi in merito al carattere necessario e preliminare del criterio della specifica attinenza. Invero, con tale atto espressamente si indica agli uffici esportazione che dovranno “necessariamente accertare in via preliminare la specifica attinenza dell’opera alla storia della cultura in Italia”, quale “presupposto necessario e non derogabile” per l’assoggettamento delle opere di autore straniero alle norme di tutela nazionali. Nel confermare la portata sistemica della novella quanto al rafforzamento del criterio del legame dell’opera con il contesto nazionale, la circolare puntualizza anche che la nuova legge di modifica del Codice dei beni culturali va a limitare “la discrezionalità nel disporre il diniego”, il quale, quindi, “dovrà essere sorretto da una motivazione rafforzata che comprovi in maniera puntuale il legame del bene con la cultura italiana” e dovrà basarsi su “elementi oggettivi, verificabili e adeguatamente documentati”.

Dirimente, pertanto, la considerazione che vi sia oggi un parametro espresso per la valutazione circa l’esportabilità dall’Italia delle opere di produzione straniera, onde evitare che la nota discrezionalità tecnica dell’amministrazione possa sfociare in arbitrio. La modifica normativa – proprio qui si comprende, come detto, la portata della stessa – dimostra che la legislazione moderna in materia di beni culturali si preoccupa di garantire uniformità all’interno del territorio nazionale nell’esperimento dell’istruttoria da parte dei vari uffici esportazione e limitare l’arbitrio interpretativo.

E ancora, particolarmente notevole, anche in vista dell’eventuale contenzioso successivo al diniego di attestato di libera circolazione, è il chiarimento fornito dalla menzionata circolare con riferimento alla garanzia dell’adeguata motivazione (addirittura, rafforzata) a supporto del riscontrato legame significativo dell’opera straniera con la storia dell’arte italiana, posto che, come noto, l’assenza di una sufficiente motivazione, in particolar modo in questa materia, finirebbe per assicurare all’amministrazione dei beni culturali una “inammissibile immunità di un’attività altamente “discrezionale” che incide pesantemente sulle situazioni giuridiche dei privati”^[7].    

4. La natura della novella: norma di interpretazione autentica o disposizione innovativa?

La qualificazione della disposizione introdotta dall’articolo 4, comma 5 della l. n. 40/2026, come norma innovativa ovvero d’interpretazione autentica, costituisce un nodo centrale ai fini della determinazione dei relativi effetti temporali.

Sotto il profilo formale, la disposizione presenta tratti tipici della norma di interpretazione autentica. L’inciso “ai fini dell’applicazione dell’articolo 68” richiama infatti formule utilizzate dal legislatore per imporre un determinato significato a disposizioni pregresse, così come la locuzione “si interpreta nel senso”. La giurisprudenza ha più volte riconosciuto che tali espressioni costituiscono un indice significativo della volontà interpretativa del legislatore; non è, tuttavia, sufficiente il solo indice formale, essendo necessaria una particolare struttura della norma stessa tale per cui si impone una specifica interpretazione della precedente disposizione lasciando immutato il tenore testuale della stessa (Consiglio di Stato, sentenza n. 4984/2023). Così, è norma di interpretazione autentica quella che si limiti a chiarire e precisare il significato e rendere vincolante una tra le varie interpretazioni possibili, purché la scelta ermeneutica imposta dalla legge interpretativa rientri tra le varianti di senso compatibili con il tenore letterale del testo interpretativo. Diversamente, nel caso in cui la disposizione, pur auto qualificandosi interpretativa, attribuisce alla disposizione interpretata un significato nuovo, non rientrante tra quelli già estraibili dal testo originario della disposizione medesima, essa è innovativa e non di interpretazione autentica (Corte costituzionale, sentenza n. 4/2024). Ebbene, emerge una ricostruzione che vede l’indice formale, seppur rilevante, assumere un ruolo recessivo rispetto all’indice sostanziale, preminente e indefettibile onde qualificare una norma come di interpretazione autentica. Nel caso che occupa, invero, occorre precisare che la rubrica dell’articolo 4^[8] della legge n. 40/2026 non lascia trasparire alcuna volontà legislativa che tenda a voler disporre per il passato tramite la descritta tecnica normativa. Eppure, il citato inciso in apertura al comma 5 (“ai fini dell’applicazione dell’articolo 68”) e il fatto che esso sia l’unico fra tutti i commi dell’articolo 4 a non espressamente modificare, innovandola, una previgente disposizione suggeriscono di poter giustificare l’omissione dell’espressa qualificazione formale nella rubrica dell’articolo in questione, e procedere a concentrarsi sull’indice sostanziale.

Va rilevato che, da parte del comma 5 dell’articolo 4, neppure una lettera è stata alterata nel previgente testo dell’articolo 68 del Codice dei beni culturali con riferimento alle opere di artisti stranieri, così consentendo all’interprete di escludere agevolmente che il legislatore abbia voluto sostanzialmente costruire una norma innovativa. Peraltro, alla luce della ricostruzione sin qui svolta, ricordando l’evoluzione giurisprudenziale che ha condotto alla definizione di particolari criteri di collegamento delle opere straniere con la storia dell’arte italiana, e il loro recepimento da parte del Ministero all’interno della circolare n. 28/2024, si può convenire che la recente legge abbia voluto imporre, con riferimento al procedimento per il rilascio o il diniego dell’attestato di libera circolazione per le opere d’arte di produzione straniera, uno dei possibili significati che era possibile attribuire all’articolo 68 del Codice dei beni culturali già prima della novella in commento, ossia proprio il significato che la giurisprudenza e la prassi amministrativa hanno recentemente avallato, contribuendo a meglio chiarirlo e limitare l’arbitrio nella sua applicazione.

La conseguenza fisiologica del riconoscimento del carattere interpretativo alla norma in commento è la sua efficacia retroattiva. Com’è noto, infatti, la norma di interpretazione autentica possiede una naturale efficacia retroattiva, in quanto esprime univocamente l’intento del legislatore di imporre un determinato significato a precedenti disposizioni di pari grado, così da far regolare dalla nuova norma fattispecie sorte anteriormente alla sua entrata in vigore, dovendosi escludere, in applicazione del canone ermeneutico che impone all’interprete di attribuire un senso a tutti gli enunciati del precetto legislativo, che la disposizione possa essere intesa come diretta ad imporre una determinata disciplina solo per il futuro (Cassazione civile, sentenza n. 1336/2017). Questa la principale ricaduta del riconoscimento del carattere interpretativo a questo specifico comma: la sua efficacia retroattiva, infatti, consentirebbe un’applicazione decisa e ferma, oltreché in grado di ridurre al minimo le disparità tra diverse vicende aventi ad oggetto opere d’arte di produzione straniera, conseguentemente ben più utile a garantire certezza e stabilità ai rapporti tra privato e amministrazione, nonché ai rapporti commerciali internazionali fra privati.

 

5. Conclusioni: il ruolo della giurisprudenza nella definizione dei nuovi equilibri tra tutela e circolazione

L’intervento della l. n. 40/2026 si inserisce in un processo evolutivo già avviato, tramite l’elaborazione giurisprudenziale e il suo recepimento in fonti secondarie del diritto, caratterizzato dal progressivo affinamento dei criteri di valutazione delle opere di autori stranieri, e della sempre più netta volontà di impedire che la discrezionalità tecnica di cui gode l’amministrazione nel negare l’esportazione delle stesse si traduca in un irrimediabile arbitrio, dal quale si rischierebbe di non poter trovare riparo neppure ricorrendo al giudice amministrativo.

Piuttosto che introdurre una disciplina ad hoc per i procedimenti di rilascio dell’attestato di libera circolazione nel caso di opere straniere, il legislatore sembra aver inteso consolidare un orientamento interpretativo già emerso nella prassi e nella giurisprudenza, attingendo dalle pregresse esperienze di regolamentazione del settore e conferendo a concetti già esistenti una base normativa espressa e un ruolo dirimente.

Permangono, come prevedibile, margini di incertezza applicativa, legati in particolare alla definizione concreta della “specifica attinenza” che verrà elaborata da parte del giudice, nonché – e conseguentemente – all’intensità del collegamento richiesto con la storia dell’arte italiana ed esibito dalla specifica opera di volta in volta presentata agli uffici esportazione. Sarà, quindi, la giurisprudenza a svolgere un ruolo centrale nella costruzione del diritto vivente, contribuendo a definire l’equilibrio tra tutela del patrimonio culturale nazionale – che sia realmente tale – e libertà di circolazione internazionale delle opere d’arte. È auspicabile che l’applicazione giurisprudenziale della novella sia ispirata alla ratio legis ma anche, e soprattutto, ai noti principi generali che impongono di abbandonare le letture estensive e adottare una stretta interpretazione delle deroghe ai principi generali, quale la sottoposizione alle norme di tutela italiane nei confronti di opere in tutto e per tutto straniere, chiaramente, è. D’altra parte, l’applicazione della norma che si occupa di disciplinare il diniego dell’attestato di libera circolazione di opere straniere, potrà essere conforme al diritto euro unitario (in particolare, ci si riferisce all’articolo 36 TFUE) che consente agli Stati membri di imporre divieti alla libera circolazione solo laddove ciò risulti strettamente necessario a tutelare il “patrimonio artistico, storico o archeologico nazionale” (non già europeo o mondiale, né universale), solo laddove sia il frutto di una strettissima interpretazione. E infatti, derogando alla regola generale per cui i beni culturali sottoposti alle norme di tutela nazionali e per i quali generalmente si può prevedere un divieto alla libera circolazione sono, appunto, solo quelli appartenenti al patrimonio culturale nazionale, la norma in commento non potrà essere oggetto di interpretazioni estensive, che consentano la surrettizia reintroduzione di orientamenti superati e minoritari il cui unico risultato è tutelare tutto per non valorizzare nulla.

 

 

^[1] L’articolo 65 del Codice dei beni culturali dispone che: “1. È vietata l’uscita definitiva dal territorio della Repubblica dei beni culturali mobili indicati nell’articolo 10, commi 1, 2 e 3.

2. È vietata altresì l’uscita:
3. a) delle cose mobili appartenenti ai soggetti indicati all’articolo 10, comma 1, che siano opera di autore non più vivente e la cui esecuzione risalga ad oltre settanta anni, fino a quando non sia stata effettuata la verifica prevista dall’articolo 12;
4. b) dei beni, a chiunque appartenenti, che rientrino nelle categorie indicate all’articolo 10, comma 3, e che il Ministero, sentito il competente organo consultivo, abbia preventivamente individuato e, per periodi temporali definiti, abbia escluso dall’uscita, perché dannosa per il patrimonio culturale in relazione alle caratteristiche oggettive, alla provenienza o all’appartenenza dei beni medesimi.
5. Fuori dei casi previsti dai commi 1 e 2, è soggetta ad autorizzazione, secondo le modalità stabilite nella presente sezione e nella sezione II di questo Capo, l’uscita definitiva dal territorio della Repubblica:
6. a) delle cose, a chiunque appartenenti, che presentino interesse culturale, siano opera di autore non più vivente e la cui esecuzione risalga ad oltre settanta anni, il cui valore, fatta eccezione per le cose di cui all’allegato A, lettera B, numero 1, sia superiore a euro 50.000;

a-bis) dei beni librari, a chiunque appartenenti, che presentino interesse culturale, siano opera di autore non più vivente e la cui esecuzione risalga ad oltre settanta anni, il cui valore, fatta eccezione per le cose di cui all’allegato A, lettera B, numero 1, sia superiore a euro 13.500;

1. b) degli archivi e dei singoli documenti, appartenenti a privati, che presentino interesse culturale;
2. c) delle cose rientranti nelle categorie di cui all’articolo 11, comma 1, lettere f), g) ed h), a chiunque appartengano.
3. Non è soggetta ad autorizzazione l’uscita:
4. a) delle cose di cui all’articolo 11, comma 1, lettera d);
5. b) delle cose che presentino interesse culturale, siano opera di autore non più vivente e la cui esecuzione risalga ad oltre settanta anni, il cui valore sia inferiore a euro 50.000, fatta eccezione per le cose di cui all’allegato A, lettera B, numero 1;

b-bis) dei beni librari, a chiunque appartenenti, che presentino interesse culturale, siano opera di autore non più vivente e la cui esecuzione risalga ad oltre settanta anni, il cui valore, fatta eccezione per le cose di cui all’allegato A, lettera B, numero 1, sia inferiore a euro 13.500.

4-bis. Nei casi di cui al comma 4, l’interessato ha l’onere di comprovare al competente ufficio di esportazione, mediante dichiarazione ai sensi del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, che le cose da trasferire all’estero rientrino nelle ipotesi per le quali non è prevista l’autorizzazione, secondo le procedure e con le modalità stabilite con decreto ministeriale. Il competente ufficio di esportazione, qualora reputi che le cose possano rientrare tra quelle di cui all’articolo 10, comma 3, lettera d-bis), avvia il procedimento di cui all’articolo 14, che si conclude entro sessanta giorni dalla data di presentazione della dichiarazione.

4-ter. La validità temporale delle dichiarazioni di cui al comma 4-bis è pari alla durata della validità dell’attestato di libera circolazione, determinata ai sensi dell’articolo 68, comma 5”.

^[2] Il comma 4 dell’articolo 5, L. n. 40/2026 dispone che: “Ai fini dell’applicazione dell’articolo 68 del codice di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, come modificato dal comma 4 del presente articolo, e fermi restando gli altri criteri previsti dal decreto di cui al comma 4 del medesimo articolo 68, per le opere di autori stranieri l’attestato di libera circolazione non può in ogni caso essere negato qualora non sia accertata la specifica attinenza delle stesse alla storia della cultura in Italia”.

^[3] L’articolo 68 del Codice dei beni culturali dispone che: “1. Chi intende far uscire in via definitiva dal territorio della Repubblica le cose indicate nell’articolo 65, comma 3, deve farne denuncia e presentarle al competente ufficio di esportazione, indicando, contestualmente e per ciascuna di essi, il valore venale, al fine di ottenere l’attestato di libera circolazione. Il soggetto che presenta la denuncia e i suoi aventi causa possono ritirarla prima della notificazione della comunicazione dell’attestato di libera circolazione o del diniego.

2. L’ufficio di esportazione, entro tre giorni dall’avvenuta presentazione della cosa, ne dà notizia ai competenti uffici del Ministero, che segnalano ad esso, entro i successivi dieci giorni, ogni elemento conoscitivo utile in ordine agli oggetti presentati per l’uscita definitiva.
3. L’ufficio di esportazione, accertata la congruità del valore indicato, rilascia o nega con motivato giudizio, anche sulla base delle segnalazioni ricevute, l’attestato di libera circolazione, dandone comunicazione all’interessato entro quaranta giorni dalla presentazione della cosa.
4. Nella valutazione circa il rilascio o il rifiuto dell’attestato di libera circolazione gli uffici di esportazione accertano se le cose presentate, in relazione alla loro natura o al contesto storico-culturale di cui fanno parte, presentano interesse artistico, storico, archeologico, etnoantropologico, bibliografico, documentale o archivistico, a termini dell’articolo 10. Nel compiere tale valutazione gli uffici di esportazione si attengono a indirizzi di carattere generale stabiliti con decreto del Ministro, sentito il competente organo consultivo.
5. L’attestato di libera circolazione ha validità quinquennale ed è redatto in tre originali, uno dei quali è depositato agli atti d’ufficio; un secondo è consegnato all’interessato e deve accompagnare la circolazione dell’oggetto; un terzo è trasmesso al Ministero per la formazione del registro ufficiale degli attestati.
6. Il diniego comporta l’avvio del procedimento di dichiarazione, ai sensi dell’articolo 14. A tal fine, contestualmente al diniego, sono comunicati all’interessato gli elementi di cui all’articolo 14, comma 2, e le cose sono sottoposte alla disposizione di cui al comma 4 del medesimo articolo.
7. Per le cose di proprietà di enti sottoposti alla vigilanza regionale, l’ufficio di esportazione acquisisce il parere della regione, che è reso nel termine perentorio di trenta giorni dalla data di ricezione della richiesta e, se negativo, è vincolante”.

^[4]A. Piacentini Vernata, La valorizzazione costituzionale del patrimonio culturale. Per una ricostruzione sociale della cultura, Torino, 2025, Giappichelli, pagg. 126 ss.

^[5] Il punto n. 6 degli Indirizzi recita: “L’elemento di valutazione che riguarda le relazioni significative tra diverse aree culturali si riferisce al caso di beni di qualunque epoca – compresi quelli di autore e/o provenienza straniera o di autori italiani per una committenza o un mercato straniero – che costituiscono tuttavia una testimonianza significativa del dialogo e degli scambi tra la cultura artistica, archeologica, antropologica italiana e il resto del mondo. Proprio la provenienza da aree geografiche altre può costituire un arricchimento considerevole rendendo esplicite le interconnessioni territoriali che costituiscono un elemento cardine della cultura nel nostro Paese in ogni epoca.

Per le opere straniere occorrerà tenere conto della specifica attinenza delle stesse alla storia della cultura in Italia. Ad esempio, un’opera straniera che sia appartenuta ad una collezione italiana, in particolare ad una collezione storica, potrà essere ritenuta rilevante per la storia del collezionismo italiano”.

^[6] Dal titolo “Attinenza dell’opera con la storia della cultura italiana”.

^[7] A. Pirri Valentini, “Il controllo della circolazione internazionale delle opere d’arte”, Milano, 2023, Giuffrè Francis Lefebvre, pag. 176.

^[8] L’articolo 4 della l. n. 40/2026 è rubricato “Ulteriori modifiche al codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, e disposizioni in materia di semplificazione dei prestiti d’arte nonché di competitività del mercato dell’arte e del sistema museale nazionale”.