Tratto da: Sentenzeappalti

Sommario: 1. I principali indicatori della natura “intellettuale” o meno di un servizio; 2. Esenzione dall’obbligo di indicare i costi manodopera e gli oneri aziendali; 3. Inapplicabilità delle clausole sociali e dei meccanismi premiali; 4. I servizi di architettura e ingegneria hanno una natura “intellettuale”.

Il focus propone una rassegna ragionata delle principali sentenze dei TAR e del Consiglio di Stato (con link alla versione integrale) riguardo la corretta qualificazione dei servizi di natura intellettuale nell’ambito di una procedura di gara.

Dalla qualificazione della natura “intellettuale” di un servizio discendono diverse conseguenze in termini di normativa applicabile. Tra quelle più rilevanti:

–  la non applicabilità dell’obbligo di indicare in sede di partecipazione alla gara, a pena di esclusione, i costi della manodopera e gli oneri aziendali per l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro (ai sensi dell’articolo 108 comma 9, del D.Lgs. n. 36/2023);

– la non applicabilità delle cd. clausole sociali (articolo 57 del D.Lgs. n. 36/2023).

La definizione dei servizi in esame non viene tuttavia fornita dal Legislatore. È possibile, in alternativa, rifarsi alla giurisprudenza ed ai chiarimenti resi dal Supporto Giuridico del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (MIT).

La rassegna dimostra l’importanza per le stazioni appaltanti di svolgere una istruttoria quanto più accurata possibile, al fine di qualificare correttamente fin dall’inizio la natura “intellettuale” o meno delle prestazioni che saranno oggetto di affidamento. Solo in tal modo è possibile, infatti, definire il corretto perimetro degli obblighi informativi a cui sono tenuti gli offerenti e prevenire il contenzioso.

1. I principali indicatori della natura “intellettuale” di un servizio.

In assenza di una specifica definizione normativa, nell’ambito del Codice dei Contratti pubblici, dei servizi di natura intellettuale, la giurisprudenza ha chiarito che:

– ciò che differenzia la natura “intellettuale” di un’attività è l’impossibilità di una sua standardizzazione e, dunque, l’impossibilità di calcolarne il costo orario. Di conseguenza, non può essere qualificato come appalto di servizi di natura intellettuale quello che

“ricomprende anche e soprattutto attività prettamente manuali” o che “non richiede un patrimonio di cognizioni specialistiche per la risoluzione di problematiche non standardizzate” (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 21.02.2022, n. 1234);

– i servizi di natura intellettuale sono, pertanto, quelli che, da un lato, richiedono lo svolgimento di prestazioni professionali, svolte in via eminentemente personale, costituenti ideazione di soluzioni o elaborazione di pareri, prevalenti nel contesto della prestazione erogata rispetto alle attività materiali e all’organizzazione di mezzi e risorse (a prescindere dal luogo in cui tali prestazioni devono essere svolte), dall’altro non si sostanziano nella esecuzione di attività ripetitive e di meri compiti standardizzati, che non richiedono cioè l’elaborazione di soluzioni personalizzate per ciascun utente del servizio (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 21.05.2024 n. 4502).

Per la prevalente giurisprudenza, i principali indizi che portano verso la qualificazione “intellettuale” di un servizio sono i seguenti:

• il carattere prevalentemente professionale (e quindi personale) delle prestazioni;
• il carattere prevalentemente non standardizzato e ripetitivo delle prestazioni;
• prestazioni che implicano l’ideazione di soluzioni personalizzate o pareri;
• l’assenza di vincolo orario e di luogo;
• la scarsa rilevanza di attività materiali, esecutive, operative e manuali;
• la scarsa rilevanza dell’organizzazione di mezzi e risorse;
• l’alta specializzazione dei soggetti che offrono i relativi servizi.

Alla luce delle suddette coordinate ermeneutiche ed interpretative, è stata così esclusa la natura “intellettuale”:

– dei servizi di contact center a beneficio dell’utenza (gestione delle chiamate, esposizione dei servizi offerti dalla committente, assistenza agli utenti, smistamento, elaborazione tickets), in quanto attività che si caratterizzano per un profilo marcatamente operativo (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 21.05.2024 n. 4502);

– dei sevizi di programmazione e gestione di software di contabilizzazione del tempo o per le risorse umane (tra cui calcolo delle retribuzioni, presenze, note spese, trasferte, timesheet), vista la serialità delle prestazioni richieste dalla Stazione Appaltante in presenza di necessità ripetute nel tempo (cfr. TAR Roma, 20.11.2025 n. 20704);

– del servizio di mera installazione, manutenzione ed aggiornamento di un software che non presupponeva un’attività creativa originale (cfr. TAR Roma, 27.06.2025 n. 12764);

– del servizio di assistenza scolastica per l’autonomia e la comunicazione ad alunni in situazione di disabilità frequentanti le scuole dell’infanzia, primarie e secondarie di primo grado e centri estivi. In tale caso, secondo il Collegio, dalle disposizioni della lex specialis di gara emergeva, infatti, che il servizio doveva essere svolto attraverso un significativo apporto di manodopera (stimata, infatti, nell’89% del prezzo dell’appalto), attraverso un’assistenza scolastica quotidiana che, sebbene modulata secondo la specifica situazione di disabilità, si realizzava (quantomeno in via prevalente) attraverso attività materiali e standardizzate che hanno carattere routinario. Si trattava, pertanto, di prestazioni che, pur essendo di rilevante importanza nell’integrazione scolastica dell’alunno disabile, non assumono i caratteri dell’ideazione di soluzioni a problematiche complesse e non standardizzate (espressione di attività propriamente intellettuale), ma mantengono una connotazione prevalentemente materiale ed esecutiva di buone pratiche di supporto ed assistenza dell’alunno in condizioni di disabilità, che possono considerarsi, in questo senso, standardizzate (cfr. TAR Torino, 06.02.2025 n. 296).

Al contrario, in altre sentenze, è stata riconosciuta sussistente la natura “intellettuale”:

– del servizio per la redazione di documenti progettuali relativi a un intervento di mitigazione del dissesto idrogeologico e di messa in sicurezza di una strada provinciale, in quanto attività che, pur accompagnata dall’impiego di risorse umane e strumentali, “è frutto dell’elaborazione personale del professionista, incaricato di scegliere la soluzione più confacente al compito assegnato, sulla base dei propri studi, esperienze e cognizioni tecnico-scientifiche” (cfr. TAR Latina, 27.10.2025 n. 903);

– dei servizi di gestione e controllo dell’intervento “buoni servizio all’infanzia, per servizi di cura ai non autosufficienti e per la fruizione di altri interventi coerenti le politiche regionali in materia di inclusione sociale”, riguardando l’appalto in oggetto attività “prevalentemente” di tipo gestionale e progettuale ad alta componente intellettuale, come risulta negli atti di gara depositati in giudizio. Le attività di gestione, programmazione e supporto specialistico, comprese quelle informatiche e di progettazione sociale, richiedono prestazioni ad alto contenuto professionale, incentrate sulla capacità di elaborazione di soluzioni metodologiche, specifiche e non standardizzabili. Ad avviso del Collegio, in tale contesto, il fatto che servizi di siffatta natura siano prestati anche avvalendosi (nella erogazione d’un servizio di natura pur sempre intellettuale) della collaborazione di alcuni addetti non vale sic et simpliciter ad escluderne la natura intellettuale e dunque a rendere necessaria la indicazione di costi di manodopera (esclusa, appunto, per i servizi intellettuali), specie nel caso in cui, come quello in esame, neppure la lex specialis aveva indicato il costo della manodopera (cfr. TAR Roma, 10.09.2025 n. 16146);

– dei servizi di “progettazione e realizzazione di eventi”, di redazione di “un piano integrato della comunicazione”, di “progettazione, creazione e popolamento di un portale web”, per come descritte nella documentazione di gara, che implicano un’opera di adattamento della soluzione offerta ad esigenze specifiche (non standardizzate siccome calibrate sulla peculiare realtà soggettiva del committente) e la prospettazione di soluzioni personalizzate presupponenti un patrimonio di cognizioni specialistiche (cfr. TAR Salerno, 12.02.2026 n. 279). Né rileva la circostanza che, nel complesso, le prestazioni richieste possano implicare o presupporre anche attività di ordine materiale (quali, ad esempio, il popolamento con contenuti rilevanti del portale web o la diffusione tramite social di notizie e informazioni) ovvero si connotino per l’utilizzo di risorse umane, atteso che il servizio presenta comunque natura intellettuale “nei casi in cui eventualmente in parallelo all’effettuazione di attività materiali, il fornitore elabora soluzioni, proposte, pareri che richiedono una specifica e qualificata competenza professionale, prevalente nel contesto della prestazione erogata rispetto alle attività materiali e all’organizzazione di mezzi e risorse” (Consiglio di Stato, Sez. V, 22.07.2020, n. 4688) e “il fatto che servizi di siffatta natura siano prestati avvalendosi (nella erogazione d’un servizio di natura pur sempre intellettuale) della collaborazione di alcuni addetti non vale sic et simpliciter ad escluderne la natura intellettuale e dunque a rendere necessaria la indicazione di costi di manodopera” (Consiglio di Stato, Sez. V, 21.02.2024 n. 1745);

– del servizio che richiedeva l’introduzione di un’infrastruttura tecnologia e funzionale unica e centralizzata, con uno spazio logico di archiviazione distinto per ogni ente sanitario, che consentiva di gestire in modalità protetta e sicura tutte le immagini. Nel caso in esame, le attività “ante gestione” (preliminare, sperimentazione, diffusione) sono caratterizzate dalla necessità di essere adattate e diversificate per ciascun ente sanitario destinatario del servizio, differente per dimensioni, caratteristiche tecnologiche ed esigenze progettuali. Sono richieste, in altri termini, significative prestazioni di tipo progettuale/creativo, che si concretano nello svolgimento delle seguenti attività: valutazione iniziale delle attività da svolgere; pianificazione di dettaglio sulla base degli elementi di contesto (tecnologici, funzionali e dimensionali); svolgimento delle attività con il supporto di specialisti differente per tipologia e impegno; predisposizione di documentazione specifica anche per attività apparentemente più operative, quali la migrazione e il collaudo (che sono svolte da specialisti con il supporto di software ad hoc). Le suddette prestazioni assumono, quindi, connotazioni tipicamente intellettuali (cfr. TAR Milano, 06.10.2025 n. 3126);

– dei servizi di sviluppo dei software per la gestione dei centri di prenotazione delle aziende sanitarie della Toscana. Peraltro, come chiarito dal Collegio, la previsione di svolgimento di attività materiali di per sé non esclude il carattere intellettuale del servizio, atteso che la giurisprudenza fa riferimento al criterio della prevalenza laddove si tratti di verificare la ricorrenza del servizio di natura intellettuale, sottratto al regime dichiarativo degli oneri della sicurezza aziendale (cfr. TAR Firenze, 31.12.2025 n. 2144).

In sintesi, dall’analisi di tutte le suddette casistiche, è possibile concludere che per il Giudice Amministrativo la natura “intellettuale” o meno di un servizio dipende dalle sue (oggettive) caratteristiche intrinseche, avuto riguardo ai fabbisogni espressi dalla Stazione Appaltante nella documentazione di gara (cfr. TAR Roma, 10.09.2025 n. 16146).

Come chiarito dalla giurisprudenza, per qualificare come “intellettuale” una determinata prestazione appaltata è  “alle concrete modalità di erogazione del servizio e alla sua natura che deve riguardarsi ai fini della qualificazione del servizio in oggetto, al fine di determinarne la riconducibilità a servizi di natura intellettuale” (cfr. TAR Roma, 20.11.2025 n. 20704 e Consiglio di Stato, Sez. V, 21.05.2024 n. 4502).

Sempre secondo il Giudice Amministrativo, per una corretta qualificazione della natura del servizio, sarebbe inoltre necessario procedere ad una lettura sinergica e globale, e non atomistica e parcellizzata, della lex specialis (cfr. TAR Campobasso, 05.06.2026 n. 239).

2. Esenzione dall’obbligo di indicare i costi manodopera e gli oneri aziendali.

L’art. 108, comma 9, del D.Lgs. 36/2023 prevede espressamente che nell’offerta economica l’operatore debba indicare, a pena di esclusione, i costi della manodopera e gli oneri aziendali per l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro. Come noto, si tratta di una disposizione ispirata ad una tutela rafforzata degli interessi dei lavoratori che, nell’ambito dello svolgimento della gara, mira, da una parte, a consentire al partecipante la possibilità di formulare un’offerta consapevole con riferimento a tali significative voci di costo (con una seria valutazione preventiva delle stesse prima di formulare il proprio ribasso complessivo), e, dall’altra, a permettere alla stazione appaltante di procedere alla verifica della congruità del costo del lavoro dichiarato dal partecipante.

Tale obbligo dichiarativo è tuttavia escluso dal richiamato art. 108 solo rispetto alle forniture senza posa in opera ed ai servizi di natura intellettuale.

La ratio di tale esclusione deve rinvenirsi nel fatto che l’esecuzione di tale tipologia di appalti non richiede un significativo apporto di manodopera e, dunque, non impone nemmeno la predisposizione nell’ambiente lavorativo di presìdi per la sicurezza dei lavoratori con previsione dei relativi costi per l’azienda.

Dalla accertata natura “intellettuale” delle prestazioni deriva conseguentemente il venir meno per l’operatore economico, ex art. 108, comma 9, dell’obbligo, a pena di esclusione, di indicazione separata dei costi e degli oneri.

Muovendo dalla qualificazione “intellettuale” del servizio, il TAR Roma ha ritenuto corretta la scelta della stazione appaltante di non escludere l’aggiudicataria per mancata indicazione dei costi della manodopera e del CCNL. L’art. 108, comma 9, del Codice dei contratti pubblici esonera infatti gli operatori dall’obbligo di scorporare i costi della manodopera nei servizi di natura intellettuale, stante il carattere autonomo e personale della prestazione. Analogamente, per tali servizi non opera l’obbligo di clausola sociale e, conseguentemente, la mancata indicazione del CCNL applicabile non comporta l’illegittimità dell’offerta (cfr. TAR Roma, 10.09.2025 n. 16146).

La natura intellettuale del servizio, ove correttamente individuata, incide pertanto direttamente sul regime degli obblighi dichiarativi degli operatori.

Né  possono condurre ad un diverso approdo interpretativo le disposizioni della lex specialis, considerato che in caso di servizi di natura intellettuale l’obbligo di separata indicazione è escluso ex lege e, quindi, anche l’eventuale scelta discrezionale della stazione appaltante di richiedere nondimeno tale indicazione non potrebbe comunque avere rilevanza escludente, ma al più meramente informativa, a mente del principio di tassatività delle cause di esclusione (cfr. TAR Salerno, 12.02.2026 n. 279).

È stato, inoltre, chiarito dalla giurisprudenza come la natura intellettuale del servizio non possa nemmeno ricavarsi dalla mancata previsione nella lex specialis di gara dell’obbligo di indicare gli oneri aziendali per la sicurezza. La natura “intellettuale” del servizio dipende, infatti, dalle caratteristiche intrinseche dello stesso, cosicché, se le sue caratteristiche non depongono in tal senso, opera pienamente l’obbligo per gli offerenti di indicare gli oneri di sicurezza stabilito dall’art. 108, comma 9, del D.Lgs. 36/2023, trattandosi di norma imperativa che eterointegra la lex specialis la cui violazione impone l’esclusione, salvo materiale ed assoluta impossibilità di indicare tali oneri nel modulo predisposto dalla stazione appaltante (cfr. TAR Torino, 06.02.2025 n. 296).

 

3. Inapplicabilità delle clausole sociali e dei meccanismi premiali

Con il Parere n. 3337 del 03.04.2025, il Supporto Giuridico del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (MIT) ha chiarito alle stazioni appaltanti l’ambito di applicazione delle clausole sociali e dei meccanismi premiali richiamati dall’Allegato II.3 del D.Lgs. n. 36/2023.

Il nodo interpretativo riguardava l’art. 57, comma 2-bis, del Codice (aggiunto dal Correttivo) e che si limita a disporre che “L’allegato II.3 prevede meccanismi e strumenti premiali per realizzare le pari opportunità generazionali e di genere e per promuovere l’inclusione lavorativa delle persone con disabilità o persone svantaggiate”, senza però indicare espressamente il loro ambito applicativo.

Da qui il quesito rivolto al MIT: questi strumenti premiali devono intendersi applicabili a tutte le procedure di affidamento, oppure – analogamente a quanto previsto per le clausole sociali al comma 1 – solo per i lavori, i servizi non intellettuali e le concessioni?

Nel parere, il MIT ricorda che i meccanismi premiali richiamati dal comma 2-bis fanno un rinvio all’Allegato II.3. Ciò significa che:

– l’Allegato II.3, in quanto attuativo dell’art. 57, trova applicazione solo per gli appalti di lavori e di servizi diversi da quelli aventi natura intellettuale;

– l’estensione agli appalti di forniture e ai servizi di natura intellettuale non è prevista né dal Codice né dallo stesso Allegato II.3, il cui contenuto si limita a sviluppare quanto stabilito dalla norma primaria.

Ne consegue che l’estensione alle forniture o ai servizi intellettuali non può ritenersi automatica, ma richiederebbe un’espressa previsione normativa.

Le clausole sociali e i relativi strumenti premiali si applicano, pertanto, solamente agli appalti di lavori, servizi non intellettuali e concessioni; restano esclusi i servizi di natura intellettuale e le forniture, salvo future modifiche normative o indicazioni esplicite.

Viene così confermata l’importanza di una corretta qualificazione del contratto da parte della stazione appaltante nella fase di programmazione e predisposizione degli atti di gara, per evitare errori applicativi che potrebbero compromettere la legittimità della procedura.

4. I servizi di architettura e ingegneria hanno una natura “intellettuale”

 Con il Parere n. 3688 del 02.10.2025, il Supporto Giuridico del MIT ha chiarito che i servizi di architettura e ingegneria sono qualificati come servizi di natura “intellettuale”, trattandosi di prestazioni che implicano un’attività professionale non standardizzabile. L’essenza di tali servizi risiede, infatti, nell’elaborazione concettuale, nella competenza tecnica specialistica e nella responsabilità professionale. Tutto questo rende impossibile calcolare il costo orario del lavoro secondo parametri rigidi e predeterminati, elemento che costituisce il fondamento per la qualificazione come “servizio ad alta intensità di manodopera”.

Anche nel caso esaminato dal TAR Latina, 27.10.2025 n. 903, il Collegio ha ritenuto che l’appalto di servizi avesse ad oggetto prestazioni intellettuali afferenti al campo dell’ingegneria e dell’architettura svolte da liberi professionisti in via eminentemente personale e costituenti ideazione di soluzioni progettuali. Di conseguenza, tali servizi dovevano ritenersi esonerati dall’art. 108, comma 9, del Codice dall’obbligo di indicazione dei costi della manodopera e degli oneri aziendali concernenti l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro. In particolare, secondo giurisprudenza condivisa dal Collegio, l’esonero dall’obbligo di indicazione dei costi della manodopera deriva, per le prestazioni di natura intellettuale, dall’impossibilità di una loro standardizzazione e, dunque, dall’impossibilità di calcolarne il costo orario. Inoltre, siccome “l’oggetto dell’appalto è costituito dalla prestazione intellettuale per la quale, come appena detto, non può essere calcolato il costo orario della manodopera, a nulla rileva che l’espletamento dell’incarico professionale possa far ricorso all’ausilio di collaboratori, la cui remunerazione resta confinata nell’ambito dei rapporti tra il professionista e l’incaricato, la cui attività è complementare alla prestazione prevalente a cui occorre avere riguardo” (cfr. TAR Napoli, 17.11.2023 n. 6325).