Tratto da: Sentenzeappalti

Consiglio di Stato, Sez. II, 08.06.2026 n. 4618

38. L’art. 7.1 della delibera impugnata sancisce che “l’Ente territorialmente competente garantisce per tutta la durata dell’affidamento la coerenza fra il corrispettivo spettante al Gestore e l’ammontare dei costi riconosciuti dal metodo tariffario pro tempore vigente, assicurandone l’adeguamento in sede di approvazione e aggiornamento della predisposizione tariffaria ai sensi dalla regolazione vigente”.

39. Ad avviso del giudice di primo grado, l’esigenza di “coerenza” tra il corrispettivo spettante al gestore e i costi riconosciuti con metodo tariffario si porrebbe in contrasto con la norma di rango primario di cui all’art. 60 del d.lgs. 36/2023 che prevede clausole obbligatorie di revisione dei prezzi nell’ambito dei contratti pubblici. Ciò in quanto- secondo il T.a.r.- il metodo tariffario stabilisce i valori massimi di TARI che l’amministrazione può porre a carico dei cittadini che fruiscono del servizio, sul presupposto essi garantiscano l’equilibrio economico-finanziario della gestione, ma non determina anche i corrispettivi contrattuali dovuti al gestore del servizio in quanto essi sono stabiliti all’esito della gara indetta per l’affidamento.

40. La tesi non può essere condivisa.

41. In primo luogo, l’art. 7.1 non esclude né vieta il ricorso a strumenti specifici di riequilibrio contrattuale e, in particolare, a quello della revisione prezzi.

42. Anche a voler ritenere che la citata disposizione abbia “omesso di prevedere l’applicazione delle clausole revisionali”, tale omissione non può essere intesa come un impedimento assoluto e generalizzato all’operatività dell’istituto della revisione del prezzo con riguardo a tutti i contratti di gestione del servizio rifiuti, come invece opinato dal T.a.r. e dalle odierne appellate (pag. 10 memoria -OMISSIS- del 9 gennaio 2026).

43. Non è in discussione, infatti, che i contratti di appalto del servizio rifiuti siano assoggettati, come tutti i contratti di appalto, alla disciplina della revisione del prezzo ratione temporis vigente al momento dell’aggiudicazione (art. 115 d.lgs 163/2006 in tema di clausole obbligatorie di revisione, art. 106 d.lgs 50/2016 in tema di clausole facoltative e, in ultimo, art. 60, comma 1 lett a) d.lgs 36/2023 con cui si è tornati all’obbligatorietà). D’altra parte, come evidenziato dall’appellata -OMISSIS-, tutti i contratti sottoscritti dai gestori ricorrenti contemplano espressamente la clausola di revisione.

44. Il fatto, poi, che uno specifico contratto di servizio non rechi, al pari del contratto tipo, una clausola di revisione dei prezzi non si traduce automaticamente nell’invalidità del medesimo (o nell’illegittimità della delibera che prevede il contratto tipo) poiché la lacuna verrà colmata (per i contratti assoggettati al regime della revisione obbligatoria) mediante il meccanismo di eterointegrazione previsto dall’art. 1339 c.c. che, secondo la giurisprudenza, opera anche in sostituzione di clausole difformi che vietino espressamente la revisione (Cons. Stato, sez. II, 6 maggio 2020 n. 2860; Cons. Stato, sez. IV, 7 luglio 2022, n. 5667, CGARS 2 ottobre 2025 n. 728).

45. Sul punto, giova ribadire che, ai sensi dell’art. 24, comma 3, d.lgs 201/2022, lo schema di contratto di servizio reca un contenuto minimo obbligatorio di regolamento negoziale (limitato ai profili di interesse tariffario) e non esclude un contenuto ulteriore, di fonte legale o convenzionale (quest’ultimo consentito entro gli ordinari limiti che incontra l’autonomia privata ai sensi dell’art. 1322 c.c. e purché compatibile con l’interesse pubblico perseguito con il contratto).

46. L’operatività della disciplina di settore, ivi compreso l’art. 60 d.lgs 36/2023, è, inoltre, garantita dalla clausola di salvezza espressa contemplata dal citato art. 24, comma 3, del d.lgs 201/2022 e riprodotta nello schema tipo di contratto (cfr. art. 5.1 e 11.1 lett. b).

47. Con l’introduzione di tale clausola la legislazione settoriale ha già risolto a monte tutte le antinomie di disciplina cui contratto è potenzialmente esposto in ragione dell’oggetto, della finalità o della modalità di affidamento.

48. Per altro verso, il Collegio non condivide nemmeno la premessa di fondo da cui muove il ragionamento del T.a.r., costituita dall’estraneità del corrispettivo della gestione al metodo tariffario.

49. Se è vero che, come osservato dal giudice di primo grado, il corrispettivo contrattuale, stabilito all’esito della gara per l’affidamento, non va necessariamente commisurato al valore massimo di TARI, va, tuttavia, rimarcato che la tariffa costituisce comunque il prezzo massimo del servizio (al netto delle imposte: cfr. art. 2, comma 17, della citata legge 481/1995).

50. Essa è, infatti, determinata in modo da garantire la “copertura dei costi di esercizio e di investimento, compresa la remunerazione dei capitali, sulla base della valutazione dei costi efficienti e del principio chi inquina paga” (art. 1, comma 527, lett. f l. 205/2017), ossia l’equilibrio economico finanziario della gestione.

51. Poiché la tariffa costituisce un prezzo massimo e non un prezzo imposto, il gestore è libero di offrire, in sede di gara, un prezzo inferiore di cui abbia preventivamente valutato- nell’esercizio della propria autonomia negoziale e in considerazione del rischio di impresa- la remuneratività, senza poter rivendicare, una volta concluso il contratto, un “diritto” all’adeguamento tariffario. L’eventuale conseguimento di un corrispettivo –offerto in sede di gara e accettato in sede di aggiudicazione- inferiore alla tariffa rientra nell’alea contrattuale e non è sintomatico di uno squilibrio da sopravvenienze.

52. Ne consegue che:

a) se il corrispettivo è superiore al prezzo massimo di servizio stabilito da Arera, lo stesso viene ridotto fino al prezzo massimo di tariffa (assicurando la “coerenza” con il sistema tariffario) che si sostituisce automaticamente ai maggiori prezzi contrattuali pattuiti, secondo il meccanismo di eterointegrazione del contratto previsto dagli artt. 1339 e 1419 c.c. (con un potere di eterointegrazione che trova il proprio fondamento nell’art. 2, comma 17, della citata legge 481/1995: cfr., sui presupposti di operatività dell’istituto, Cons. Stato, sez. VI, n. 5916 del 2017 e la delibera Arera n. 385/2023 che a pag. 10, richiama “l’efficacia eterointegrativa dei contratti che disciplinano la gestione del ciclo dei rifiuti urbani, riconosciuta ai provvedimenti di regolazione dell’Autorità”);

b) se il corrispettivo è inferiore alla tariffa, il gestore ottiene il corrispettivo d’appalto e il Comune fa proprio il relativo vantaggio senza riversarlo all’operatore privato (Cons. Stato, sez. VI, n. 6466 del 2025) poiché la differenza rientra nell’ordinaria alea contrattuale.

53. La coerenza tra corrispettivo e metodo tariffario costituisce il fulcro di tutta la regolazione tariffaria, improntata al principio di riconoscimento dei soli costi efficienti ed utili e al principio di copertura solo tendenziale dei medesimi. Al recupero dei costi è, infatti, imposto un limite, allo scopo di spingere verso una maggiore efficienza nella gestione (Cons. Stato, sez. VI, n. 9788 del 2024).

54. Una volta stabiliti i costi ammissibili in quanto efficienti, gli stessi devono trovare integrale copertura nel corrispettivo del servizio e su tale presupposto vengono definite le entrate tariffarie a carico degli utenti.

55. Come osservato dagli appellanti, se il corrispettivo venisse “sganciato” dall’obbligo di coerenza con l’MTR e calcolato unicamente in base al contratto, sia pure con il recupero dell’inflazione su base indicizzata, le tariffe verrebbero progressivamente svincolate, nel corso del rapporto, dai costi effettivi, frustrando la ratio regolatoria di copertura dei soli costi efficienti e di contenimento degli oneri a carico degli utenti del servizio.

56. Ѐ proprio la coerenza corrispettivo/tariffa che consente a quest’ultima di assolvere alla funzione di stimolo alla gestione efficiente in vista del miglioramento della qualità del servizio, del perseguimento di obiettivi generali di natura sociale e ambientale e di contenimento e razionalizzazione dei costi a tutela dell’utenza.

57. A conferma della stretta correlazione tra corrispettivo e metodo tariffario, indipendentemente dalle modalità di affidamento del servizio (sia esso appalto, concessione o affidamento in house), è sufficiente richiamare il sopra citato art. 1, comma 527, l. 205/2017 che demanda ad Arera la predisposizione ed aggiornamento del metodo tariffario per la determinazione dei corrispettivi del servizio integrato dei rifiuti.

58. La coerenza tra corrispettivo e metodo tariffario non esclude- come già osservato – la possibilità di far ricorso, in caso di sopravvenienze, a meccanismi di riequilibrio contrattuale che siano contemplati dalla normativa di settore cui il contratto è soggetto, e, quindi, anche all’istituto della revisione dei prezzi in caso di appalto di servizio, sempre che ne sussistano i presupposti (sull’insussistenza di un principio generale di rinegoziazione prima della sua codificazione ad opera dell’art. 9 d.lgs 36/2023, cfr. Cons. Stato, sez. V, 18 novembre 2024, n. 9212; id. 21 ottobre 2025, n. 8162; id. 22 gennaio 2025, n. 489) .

59. Questo Consiglio di Stato ha osservato che nel caso in cui “il corrispettivo divenisse inadeguato per circostanze eccezionali, l’ordinamento prevede per rimediarvi un istituto speciale, ovvero la revisione prezzi, costante nel regime degli appalti” (Cons. Stato, sez. VI, n. 6466 del 2025).

60. All’istituto generale della revisione dei prezzi dell’appalto si affiancano, per i contratti in questione, plurimi strumenti della regolazione tariffaria volti al ripristino o al mantenimento dell’equilibrio economico- finanziario della gestione, tra cui quelli dell’art. 4.5 dell’allegato A della delibera MTR-2 per cui è causa (possibilità per l’ETC di autorizzare il superamento del limite annuale alla crescita del corrispettivo del servizio qualora sia necessario per il mantenimento dell’equilibrio economico- finanziario), dell’art. 4.7 del medesimo allegato (individuazione da parte dell’ETC di modalità volte a superare situazioni di squilibrio economico- finanziario), dell’art .4.1 della delibera Arera n. 389/2023 (che ha aggiunto l’art. 4.4 bis alla delibera MTR-2 e che attribuisce all’ETC la facoltà di “valorizzare il coefficiente , in considerazione dei maggiori oneri sostenuti per il servizio integrato di gestione dei rifiuti negli anni 2022 e 2023 riconducibili alla dinamica dei prezzi dei fattori della produzione”).

61. Va, in particolare, richiamato l’art. 8.5 della delibera MTR-2 secondo cui “Al verificarsi di circostanze straordinarie e tali da pregiudicare gli obiettivi indicati nel piano, gli organismi competenti di cui ai commi 7.1 e 7.2, con procedura partecipata dal gestore, in qualsiasi momento del secondo periodo regolatorio 2022-2025, possono presentare all’Autorità motivata istanza di revisione infra periodo della predisposizione tariffaria trasmessa ai sensi del comma 7.5, come eventualmente aggiornata ai sensi del comma 8.2”.

62. La circostanza- messa in luce da -OMISSIS- (memoria del 9 gennaio 2026, pag. 11)- che il meccanismo appena citato sia subordinato all’esplicitazione da parte del gestore delle “ragioni per le quali i fattori determinanti lo squilibrio non erano conosciuti o conoscibili al momento della formulazione della predisposizione tariffaria” e all’indicazione “in forma dettagliata, [di] tutte le iniziative messe in atto per impedire il verificarsi dei fattori determinanti lo scostamento” (art. 10. Istanza di riequilibrio economico-finanziario) non vanifica di certo l’utilità dello strumento. Si tratta, infatti, di profili che afferiscono alla prova, che grava sulla parte istante, della sussistenza dei presupposti di ammissibilità della revisione richiesta (estraneità delle sopravvenienze all’alea ordinaria e non prevedibilità delle medesime).

63. L’analisi normativa sopra svolta conduce alla seguente conclusione: il requisito della necessaria coerenza del corrispettivo del contratto di servizio al metodo tariffario, lungi dall’essere incompatibile con il rimedio tipico e tipizzato di gestione delle sopravvenienze previsto dall’art. 60 del codice (la revisione dei prezzi) aggiunge, invece, ad esso gli ulteriori e specifici rimedi propri della disciplina regolatoria, aventi la medesima finalità di riequilibrio dell’assetto negoziale perturbato.

64. Si verifica, in sostanza, un cumulo di rimedi -legali, convenzionali e regolatori – tutti funzionali al ripristino o al mantenimento dell’equilibrio contrattuale, a tutela non solo dell’operatore economico, ma anche degli utenti del servizio.

65. Il riequilibrio economico – finanziario nella gestione del servizio è, quindi, presidiato dai rimedi interni previsti dal MTR e dai rimedi esterni, contemplati dal codice dei contratti pubblici.

66. L’istanza di riequilibrio dell’appaltatore può fondarsi, alternativamente, sugli strumenti messi a disposizione dal MTR e sugli istituti previsti dal codice in tema di rinegoziazione (art. 9) e di revisione dei prezzi (art. 60).

67. Le due tipologie di tutela non sono né incompatibili né reciprocamente escludenti, operando sulla base di distinti presupposti.

68. Si osserva, sul punto, che l’istituto della revisione dei prezzi non può essere utilmente invocato dall’operatore economico per ottenere la copertura di costi inutili o inefficienti, in quanto tali non remunerati dal metodo tariffario. Difettano, infatti, in siffatta ipotesi i presupposti dell’imprevedibilità ed eccezionalità, oltre che della non imputabilità della sopravvenienza.

69. In conclusione, lo schema di contratto tipo non osta all’inserimento delle clausole di revisione prezzi nei contratti di servizio secondo la disciplina ratione temporis applicabile e sussistendone tutti i presupposti di operatività (d.lgs n. 163/2006, d.lgs n. 50/2016 e, infine, d.lgs n. 36/2023 nell’ambito del quale la revisione dei prezzi si è trasformata, dopo le modifiche introdotte dal d.lgs n. 209 del 2024, in un meccanismo automatico di riequilibrio contrattuale).