Tratto da: Lavoripubblici

Chi segue l’attività normativa italiana si sarà accorto che ormai la produzione legislativa passa quasi sempre da un Decreto Legge seguito dalla relativa legge di conversione. Il motivo è molto semplice. L’art. 77 della Costituzione consente, in casi “straordinari di necessità e di urgenza” (che ormai sono diventati, di fatto, la regola), al Governo, sotto la sua responsabilità, di adottare provvedimenti provvisori con forza di legge. Questi provvedimenti perdono efficacia sin dall’inizio, se non sono convertiti in legge entro sessanta giorni dalla loro pubblicazione.

Nei casi “straordinari di necessità e di urgenza” è una modalità normativa condivisibile. Quando, però, questi provvedimenti toccano temi come l’edilizia, gli appalti pubblici o i bonus fiscali, i problemi vengono al pettine perché i “tempi” di questi settori non sono certamente compatibili con quelli di un Decreto Legge.

Chiarito questo aspetto, lo scorso 20 aprile è approdata in Gazzetta Ufficiale la Legge 20 aprile 2026, n. 50 di conversione del Decreto-Legge 19 febbraio 2026, n. 19, c.d. “Decreto PNRR 2026”. Un nuovo provvedimento d’urgenza che interviene non solo in ambito di PNRR ma che tocca diversi ambiti di natura amministrativa.

Sul punto avevamo già analizzato il testo originario del decreto-legge, soffermandoci sulle modifiche alla Legge n. 241/1990. Rispetto a quel quadro, la legge di conversione non si limita a confermare quanto già previsto, ma interviene in modo puntuale su alcuni passaggi e amplia in maniera significativa il perimetro dell’art. 5.

L’art. 5 del D.L. n. 19/2026, rubricato “Misure in materia di regimi amministrativi”, non si limita più alle modifiche sulla conferenza di servizi, sulla SCIA e sul silenzio assenso, ma introduce nuove disposizioni sui pareri, rafforza l’attestazione del silenzio assenso nei procedimenti non telematizzati, interviene sul D.Lgs. n. 222/2016 e inserisce un pacchetto di norme dedicate alle infrastrutture di comunicazione elettronica. Il testo coordinato impone quindi una lettura più ampia, perché il quadro normativo è diventato più articolato e non può più essere ricondotto ai soli artt. 14-bis, 14-ter, 19 e 20 della Legge n. 241/1990.

In particolare, il confronto tra il testo originario del decreto-legge e quello risultante dalla legge di conversione consente di individuare con chiarezza le modifiche effettivamente intervenute.

La prima parte dell’art. 5 continua a intervenire sull’art. 14-bis della Legge n. 241/1990. Resta fermo che, nella conferenza semplificata, il termine perentorio per rendere le determinazioni non può essere superiore a trenta giorni e sale a sessanta giorni se sono coinvolte amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali, della salute dei cittadini o dell’incolumità pubblica, fatti salvi i maggiori termini previsti dal diritto dell’Unione europea.

La prima vera novità del testo convertito è l’inserimento della lettera c-bis nel comma 2 dell’art. 14-bis. Il legislatore sostituisce, nella lettera d), il riferimento alla modalità sincrona di cui all’articolo 14-ter con quello alla modalità telematica di cui al comma 6. La modifica supera il precedente rinvio alla modalità sincrona e collega direttamente il procedimento alla riunione telematica disciplinata dal comma 6.

Sempre all’art. 14-bis, comma 3, la legge di conversione mantiene la nuova struttura delle determinazioni amministrative e al tempo stesso ne amplia l’ambito soggettivo. Le determinazioni devono essere congruamente motivate, formulate in termini di assenso o dissenso e devono indicare le prescrizioni e le misure mitigatrici che rendano possibile l’assenso, con quantificazione dei relativi costi ove possibile. Le prescrizioni devono essere determinate nel rispetto dei principi di proporzionalità, efficacia e sostenibilità finanziaria dell’intervento risultante dal progetto originariamente presentato. Tali modalità si applicano senza deroghe a tutte le amministrazioni coinvolte.

La modifica più rilevante sul piano decisorio è però nel nuovo comma 6 dell’art. 14-bis. Nel testo originario si prevedeva che, nella riunione telematica, l’amministrazione procedente prendesse atto delle rispettive posizioni e procedesse alla determinazione conclusiva senza che fosse esplicitato il criterio decisionale. Nella versione convertita si introduce il riferimento alle posizioni prevalenti delle amministrazioni partecipanti come criterio su cui si fonda la determinazione conclusiva.

Resta confermata la riduzione, da quarantacinque a trenta giorni, del termine di cui al comma 7, così come restano ferme le modifiche all’art. 14-ter della Legge n. 241/1990, con la riduzione dei termini procedimentali e la soppressione del riferimento alla data previamente comunicata.

Uno dei passaggi più rilevanti introdotti in sede di conversione è l’aggiunta della lettera b-bis, che inserisce il comma 4-bis all’interno dell’art. 16 della Legge n. 241/1990. Si tratta di una disposizione che non era presente nel testo originario del decreto-legge e che interviene direttamente sul contenuto dei pareri resi dalle amministrazioni.

Il nuovo comma stabilisce che i pareri devono essere congruamente motivati, devono essere formulati in termini di assenso o dissenso e devono indicare le prescrizioni e le misure mitigatrici che rendano possibile l’assenso, quantificando altresì, ove possibile, i relativi costi. Le prescrizioni devono inoltre essere determinate nel rispetto dei principi di proporzionalità, efficacia e sostenibilità finanziaria dell’intervento risultante dal progetto originariamente presentato.

La disposizione, letta nel suo dato letterale, non modifica la natura del parere né introduce un diverso regime giuridico, ma ne definisce in modo più puntuale il contenuto, imponendo modalità di formulazione che risultano coerenti con quelle già previste per le determinazioni rese nell’ambito della conferenza di servizi. In questo modo il legislatore estende anche ai pareri una struttura che, nel testo originario del decreto-legge, era limitata alle sole determinazioni di cui all’art. 14-bis della Legge n. 241/1990.

Resta invariata, rispetto al decreto-legge, la modifica all’art. 19, comma 4, della Legge n. 241/1990. Il testo coordinato conferma che alle conseguenze già previste dalla disciplina della segnalazione certificata di inizio attività si aggiunge, in ogni caso, la sanzione di cui all’art. 75 del d.P.R. n. 445/2000.

La disposizione non viene modificata in sede di conversione, né sotto il profilo testuale né sotto quello sostanziale, ma viene integralmente confermata nel suo contenuto originario. Il legislatore mantiene quindi fermo il richiamo al regime previsto dal testo unico sulla documentazione amministrativa per le ipotesi di dichiarazioni non veritiere, senza introdurre ulteriori integrazioni o specificazioni rispetto a quanto già stabilito nel decreto-legge.

Anche la parte dell’art. 5 che modifica l’art. 20 della Legge n. 241/1990 resta, per una parte significativa, quella già prevista nel testo originario del decreto-legge. Rimane la precisazione secondo cui, nel comma 1, dopo le parole “dalla data di ricevimento della domanda del privato”, è inserito il riferimento alla facoltà dell’amministrazione di richiedere informazioni o integrazioni documentali nel termine di cui all’art. 2, comma 7. Rimane inoltre l’inciso secondo cui il silenzio assenso non si forma nei soli casi in cui la domanda non sia stata ricevuta dall’amministrazione competente oppure sia priva degli elementi indispensabili per individuare l’oggetto e le ragioni del provvedimento richiesto.

Allo stesso modo resta fermo che, nel comma 2-bis, l’attestazione del silenzio assenso deve essere rilasciata in forma telematica e automatica e non più su richiesta del privato. Questi contenuti erano già presenti nel decreto-legge e la legge di conversione non interviene su tali profili.

La novità introdotta in sede di conversione riguarda invece la disciplina dei procedimenti non ancora telematizzati. Nel testo originario si prevedeva esclusivamente l’obbligo per l’amministrazione di inviare d’ufficio l’attestazione all’indirizzo di posta elettronica certificata o ordinaria indicato nell’istanza. Il testo coordinato aggiunge, da un lato, il termine di dieci giorni dalla data di formazione del silenzio assenso entro cui l’amministrazione è tenuta a trasmettere tale attestazione e, dall’altro, una previsione sostitutiva in caso di inerzia.

Decorso inutilmente il termine, l’attestazione è infatti sostituita da una dichiarazione del privato resa ai sensi dell’art. 47 del d.P.R. n. 445/2000, oppure da una dichiarazione del progettista abilitato. La disposizione, nel suo dato letterale, introduce quindi una modalità sostitutiva dell’attestazione amministrativa nei procedimenti non telematizzati, limitatamente all’ipotesi in cui l’amministrazione non provveda nei termini previsti.

La legge di conversione introduce poi un comma 1-bis del tutto assente nel testo originario del decreto-legge. La disposizione si limita a stabilire che resta fermo quanto previsto dall’art. 10, comma 4, secondo periodo, del D.L. n. 25/2025, convertito dalla Legge n. 69/2025.

Il testo dell’art. 5, nella versione coordinata, non contiene ulteriori specificazioni né chiarimenti sul contenuto di tale richiamo, che si configura quindi come un rinvio espresso a una disciplina esterna. In termini strettamente normativi, la disposizione ha una funzione di coordinamento, senza introdurre elementi innovativi ulteriori rispetto a quanto già previsto dalla norma richiamata.

Un altro blocco del tutto nuovo è rappresentato dal comma 1-ter, con cui il legislatore interviene sul codice delle comunicazioni elettroniche di cui al D.Lgs. n. 259/2003. In particolare, all’art. 44 viene soppressa, al comma 1, la parola “successivamente”, viene soppresso il secondo periodo del comma 3 e, al comma 9, dopo il riferimento ai termini di cui all’art. 14-quinquies, sono aggiunte le parole relative ai termini pari o inferiori a trenta giorni. Una previsione analoga viene introdotta anche all’art. 49, comma 5, del medesimo decreto legislativo. Si tratta di modifiche che non erano presenti nel testo originario del decreto-legge e che vengono introdotte esclusivamente in sede di conversione.

Nella stessa sede viene inserito anche il comma 1-quinquies, che interviene sull’art. 40 del D.L. n. 77/2021. In questo caso, il legislatore sostituisce, al comma 3-bis, il riferimento agli obiettivi di trasformazione digitale con una formulazione che richiama espressamente l’accelerazione del procedimento di autorizzazione per l’installazione di infrastrutture di comunicazione elettronica. Viene inoltre sostituito il primo periodo del comma 4, introducendo una disciplina relativa alla posa in opera delle infrastrutture a banda ultra-larga mediante la metodologia della micro-trincea, con indicazione delle dimensioni dello scavo e delle modalità di esecuzione. Infine, al comma 5, il richiamo agli artt. 87-bis e 87-ter del D.Lgs. n. 259/2003 è sostituito con quello agli artt. 45 e 46 dello stesso decreto legislativo. Anche queste disposizioni non erano presenti nel testo originario e fanno parte delle integrazioni introdotte dalla legge di conversione.

Sempre in sede di conversione viene inserito il comma 1-quater, che modifica l’art. 2 del D.Lgs. n. 222/2016 introducendo il nuovo comma 2-bis. La disposizione si colloca all’interno della disciplina dei regimi amministrativi delle attività private e interviene in modo specifico sul regime della comunicazione, già regolato dal comma 2 dello stesso articolo.

Il nuovo comma 2-bis stabilisce che, per le attività soggette a comunicazione, resta ferma l’applicazione delle disposizioni in materia di controlli previste dagli artt. 71 e 72 del d.P.R. n. 445/2000. La norma si innesta quindi su un sistema già definito, in cui la comunicazione produce effetto con la presentazione all’amministrazione competente o allo Sportello unico, chiarendo espressamente che tale effetto non esclude l’attività di verifica successiva.

La stessa disposizione prevede poi che la dichiarazione mendace o la falsa attestazione dei requisiti comportano, oltre alla sanzione prevista dall’art. 76 del d.P.R. n. 445/2000, anche la decadenza dai benefici di cui all’art. 75 del medesimo testo unico, nonché il divieto di svolgimento dell’attività avviata sulla base della comunicazione. Si tratta di una previsione che esplicita, all’interno del D.Lgs. n. 222/2016, le conseguenze già previste dal sistema generale della documentazione amministrativa.

Infine, il comma 2-bis stabilisce che, in presenza di irregolarità o omissioni rilevabili d’ufficio, si procede ai sensi dell’art. 71, comma 3, del d.P.R. n. 445/2000. Anche sotto questo profilo, la norma non introduce un meccanismo nuovo, ma richiama espressamente la disciplina generale dei controlli sulle dichiarazioni, inserendola in modo diretto all’interno del regime della comunicazione.

L’intervento non modifica quindi la struttura dei regimi amministrativi delineata dall’art. 2 del D.Lgs. n. 222/2016, ma integra la disciplina della comunicazione con un richiamo espresso al sistema dei controlli e alle relative conseguenze in caso di dichiarazioni non veritiere. Si tratta di un contenuto che non era presente nel testo originario del decreto-legge e che viene introdotto esclusivamente con la legge di conversione.

L’ultimo comma dell’art. 5, già presente nella versione originaria del decreto-legge e confermato nel testo coordinato, riguarda la collocazione dei mezzi pubblicitari di cui all’art. 23 del D.Lgs. n. 285/1992 lungo le strade, anche su suolo privato o in vista di esse, con l’eccezione delle isole di traffico delle intersezioni canalizzate, dove resta vietata la posa di installazioni diverse dalla segnaletica prescritta.

La disposizione stabilisce che tale collocazione è subordinata alla presentazione della segnalazione certificata di inizio attività ai sensi degli artt. 19 e 19-bis della Legge n. 241/1990 allo sportello unico per le attività produttive del comune nel cui territorio è svolta l’attività, fermo restando il rispetto dei requisiti previsti dall’art. 23, comma 1, del codice della strada, nonché dei requisiti e criteri stabiliti dal regolamento di cui al d.P.R. n. 495/1992 e dai regolamenti comunali o dell’ente proprietario della strada.

La SCIA deve essere corredata da asseverazione del tecnico abilitato. Nel caso in cui l’ente proprietario della strada non coincida con il comune, il SUAP trasmette immediatamente la segnalazione all’ente competente, al fine di consentire, per quanto di competenza, il controllo sulla sussistenza dei requisiti e dei presupposti per lo svolgimento dell’attività e la presentazione, almeno cinque giorni prima della scadenza del termine di sessanta giorni dal ricevimento della SCIA da parte del SUAP, di eventuali proposte motivate per l’adozione dei provvedimenti previsti dalla normativa vigente.

Restano ferme le prescrizioni specifiche per le aree sottoposte a vincolo storico-artistico o paesaggistico, per le quali è richiesta la preventiva autorizzazione. In caso di violazione delle disposizioni si applicano le sanzioni previste dall’art. 19, commi 3 e 4, della Legge n. 241/1990.

Il testo coordinato non introduce modifiche sostanziali rispetto alla versione originaria del decreto-legge, ma si limita a confermare la disciplina già prevista, con interventi di carattere redazionale che non incidono sul contenuto normativo della disposizione.

Se si guarda all’art. 5 nel testo coordinato con la legge di conversione, il quadro normativo risulta ormai definito. Le modifiche alla Legge n. 241/1990 già contenute nel decreto-legge vengono confermate, ma la legge di conversione introduce integrazioni che ampliano l’ambito della disposizione.

Un primo profilo riguarda la conferenza di servizi, dove al sistema già modificato nel decreto-legge si aggiungono il riferimento espresso alla modalità telematica della riunione e il richiamo alle posizioni prevalenti delle amministrazioni partecipanti come criterio su cui l’amministrazione procedente fonda la determinazione conclusiva.

Un secondo profilo riguarda il silenzio assenso nei procedimenti non telematizzati. In questo caso il testo coordinato prevede che l’attestazione debba essere trasmessa dall’amministrazione entro dieci giorni dalla formazione del silenzio assenso e stabilisce che, in caso di mancato invio nel termine, essa è sostituita da una dichiarazione del privato o del progettista abilitato resa ai sensi del d.P.R. n. 445/2000.

Un terzo profilo riguarda l’estensione del contenuto dell’art. 5, che nella versione definitiva include anche la disciplina dei pareri all’art. 16 della Legge n. 241/1990, il richiamo ai controlli sulle comunicazioni nell’ambito del D.Lgs. n. 222/2016 e una serie di interventi nel settore delle comunicazioni elettroniche.

Il testo coordinato non si limita quindi a confermare le modifiche già introdotte dal decreto-legge, ma ne amplia il perimetro, inserendo disposizioni ulteriori che incidono su ambiti diversi del procedimento amministrativo. Il risultato è un articolo che non può più essere letto come un intervento circoscritto alla conferenza di servizi, alla SCIA e al silenzio assenso, ma come una disposizione più articolata che interviene su diversi regimi amministrativi. Non cambia la direzione del decreto-legge, ma cambia la sua portata.