Tratto da: Lavoripubblici

Un abuso con nuova volumetria realizzato in area vincolata può essere ancora sanato ai sensi del terzo condono? Ed è davvero necessario articolare una motivazione complessa oppure il solo richiamo al vincolo può ritenersi sufficiente a sostenere il diniego?

E ancora: se il Comune adotta l’ordinanza di demolizione ai sensi dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001, ha davvero rilievo sostenere che avrebbe dovuto applicare l’art. 27?

La sentenza del Consiglio di Stato del 23 aprile 2026, n. 3184 affronta questi dubbi non limitandosi a ribadire dei principi consolidati in materia, ma spiegando come spesso la  inserisce all’interno di un ragionamento più ampio, nel quale il dato decisivo diventa la corretta qualificazione dell’intervento.

Il contenzioso nasceva dall’impugnazione del diniego di permesso di costruire in sanatoria e della successiva ordinanza di demolizione.

L’istanza di condono riguardava una nuova unità immobiliare rustica realizzata sul lastrico solare di copertura di un garage, quindi una sopraelevazione con creazione di nuovo volume, collocata in zona agricola E4 e in area dichiarata di notevole interesse pubblico ai sensi degli artt. 136 del d.lgs. n. 42/2004 e 22 della legge regionale n. 24/1998.

Il Comune aveva negato il condono richiamando l’art. 32, comma 27, lettera d) della Legge n. 326/2003 e la disciplina regionale, qualificando l’intervento come ampliamento volumetrico riconducibile alla tipologia n. 1 dell’allegato 1 al D.L. n. 269/2003.

Dopo che il TAR aveva respinto il ricorso, il proprietario ha proposto appello, insistendo sull’errata applicazione dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001 e sulla pretesa genericità dell’ordinanza di demolizione.

Il Consiglio di Stato, però, ha subito spostato il baricentro della questione: prima ancora di affrontare i singoli motivi, ha ritenuto necessario chiarire la natura dell’intervento, perché è proprio da questo passaggio che dipende l’esito della vicenda.

Il cuore della decisione è rappresentato dall’art. 32, comma 27, lettera d) della Legge n. 326/2003, che disciplina il cosiddetto terzo condono edilizio, da leggere in combinato disposto con la classificazione degli abusi contenuta nell’allegato 1 al D.L. n. 269/2003.

È proprio questa disciplina a segnare una netta discontinuità rispetto ai precedenti condoni del 1985 e del 1994. Se in quelle esperienze il legislatore aveva mantenuto un’impostazione più ampia e, in qualche misura, più elastica, il terzo condono si caratterizza invece per un impianto molto più selettivo, soprattutto in presenza di vincoli.

In particolare, l’art. 32, comma 27, individua una serie di ipotesi di esclusione dalla sanatoria straordinaria, tra cui assumono rilievo gli interventi realizzati su immobili sottoposti a vincolo. In questo contesto, la norma costruisce una distinzione più articolata basata sulla tipologia di abuso, con una classificazione degli interventi in diverse categorie, tra le quali assumono particolare rilevanza quelli riconducibili alle tipologie 1, 2 e 3, comprendenti le opere comportanti nuova costruzione, ampliamenti e, più in generale, creazione di nuova volumetria.

Mentre per gli interventi minori – come il restauro, il risanamento conservativo o la manutenzione straordinaria – può residuare uno spazio di valutazione, anche in presenza di vincolo, per gli interventi che introducono nuova volumetria la sanatoria è, in linea di principio, esclusa.

In altri termini, il terzo condono opera come un istituto che seleziona in modo rigoroso gli interventi ammissibili, restringendo significativamente il campo applicativo proprio nei casi in cui l’impatto sull’assetto del territorio risulta più incisivo.

In questo quadro, la presenza del vincolo non è l’unico elemento rilevante, ma si intreccia con la natura dell’intervento: quando si è in presenza di una sopraelevazione con creazione di nuovo volume, come nel caso esaminato, l’abuso si colloca automaticamente al di fuori del perimetro della sanabilità straordinaria.

Accanto al tema della sanabilità dell’abuso, la vicenda richiama anche il rapporto tra due diversi moduli repressivi previsti dal Testo Unico Edilizia: l’art. 27 e l’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001.

La parte appellante aveva invocato l’applicazione dell’art. 27 in luogo dell’art. 31, sostenendo che non si fosse in presenza di opere da demolire ma semplicemente da ripristinare.

Il Collegio ha ritenuto la questione priva di incidenza, evidenziando come, una volta accertata la realizzazione di una sopraelevazione con creazione di nuovo volume in assenza di titolo, il procedimento repressivo conducesse comunque alla demolizione dell’opera. In assenza di un concreto interesse a una diversa qualificazione del modulo procedimentale, la censura è stata quindi ritenuta irrilevante ai fini dell’esito del giudizio.

In caso di abusi edilizi, infatti, il punto di partenza è rappresentato dall’art. 27, comma 1, del d.P.R. n. 380/2001, che attribuisce al dirigente comunale il potere generale di vigilanza urbanistico-edilizia, finalizzato a garantirne la conformità alle norme di legge, agli strumenti urbanistici e alle prescrizioni contenute nei titoli abilitativi. Nell’ambito di questa funzione si collocano anche i poteri di intervento immediato, come la sospensione dei lavori, ma soprattutto – nei casi più gravi, in particolare su aree vincolate o in contrasto con la disciplina urbanistica – la demolizione e il ripristino dello stato dei luoghi.

L’ordine di demolizione trova però la sua disciplina più compiuta nell’art. 31 del medesimo testo unico, che interviene quando l’abuso è già qualificato come intervento eseguito in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali. In questo caso il Comune ingiunge al responsabile la rimozione delle opere e, se entro novanta giorni non interviene il ripristino, si produce un effetto particolarmente incisivo: l’acquisizione gratuita del bene e dell’area di sedime al patrimonio comunale.

Il Consiglio di Stato ha affrontato la controversia muovendo da un passaggio preliminare che si è rivelato decisivo: la corretta qualificazione dell’intervento. Nel caso esaminato, infatti, non si trattava di un intervento minore, ma di una sopraelevazione con creazione di nuovo volume destinata a uso abitativo, realizzata in area vincolata e in zona agricola. Un elemento che, già sul piano sostanziale, colloca l’abuso al di fuori del perimetro della sanabilità ai sensi del terzo condono.

È proprio a partire da questa qualificazione che il Collegio ha ritenuto legittimo il diniego, osservando come l’intervento non fosse riconducibile alle categorie di opere minori per le quali può residuare uno spazio di valutazione, ma rientrasse tra gli abusi maggiori, per i quali la sanatoria è esclusa.

Su questo primo livello si innesta un secondo profilo, altrettanto rilevante, relativo alla struttura della motivazione del diniego. Il Consiglio di Stato ha infatti evidenziato che il provvedimento non si fondava esclusivamente sulla presenza del vincolo paesaggistico, ma anche sulla non conformità urbanistica dell’opera, essendo essa realizzata in zona agricola. Ne deriva una motivazione plurima, nella quale i diversi presupposti – paesaggistico e urbanistico – operano su piani distinti ma convergenti.

All’interno di questo quadro si colloca anche la censura relativa al modulo procedimentale adottato dal Comune. La parte appellante aveva infatti sostenuto che l’amministrazione avrebbe dovuto applicare l’art. 27 del d.P.R. n. 380/2001.

Il Consiglio di Stato ha ritenuto la questione priva di incidenza, chiarendo che, una volta accertata la realizzazione di una nuova volumetria in assenza di titolo, il procedimento repressivo conduce comunque alla demolizione dell’opera. In assenza di un interesse concreto, la contestazione si risolve quindi in una censura meramente formale.

Nello stesso senso si collocano anche le ulteriori censure relative all’ordinanza di demolizione. Il Collegio ha ritenuto sufficiente che il provvedimento consentisse di individuare l’abuso, anche attraverso riferimenti catastali e l’indicazione del volume realizzato, escludendo la necessità di una descrizione analitica di ogni singolo elemento. Analogamente, è stata ritenuta irrilevante la mancata indicazione immediata dell’area di sedime da acquisire, potendo tale individuazione intervenire anche successivamente senza incidere sulla legittimità dell’ordine demolitorio.

L’appello è stato respinto, con piena conferma della legittimità sia del diniego di condono sia dell’ordinanza di demolizione.

La decisione chiarisce in modo netto che non vi è alcuno spazio per la sanatoria quando l’intervento comporta la realizzazione di nuova volumetria in area vincolata e in zona agricola: non si è nel campo degli abusi minori, ma in quello degli abusi maggiori, per i quali il terzo condono non trova applicazione.

Sul piano operativo, la sentenza evidenzia come il richiamo all’art. 27 o all’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001 non assuma rilievo decisivo se non è accompagnato da un interesse concreto e se, soprattutto, non incide sull’esito del procedimento. Le due disposizioni non sono alternative, ma operano su piani diversi; tuttavia, una volta accertata la realizzazione di nuova volumetria in assenza di titolo, il procedimento repressivo conduce comunque alla demolizione dell’opera.

Resta fermo, infine, che l’ordinanza di demolizione è un provvedimento a contenuto vincolato, che non richiede una motivazione rafforzata né viene meno per il decorso del tempo. Né è necessario che essa individui fin da subito in modo definitivo l’area di sedime da acquisire, potendo tale determinazione intervenire anche successivamente senza incidere sulla legittimità del provvedimento.