Tratto da: Lavoripubblici
Nonostante i tentativi di risoluzione inseriti nel nuovo Codice dei contratti, il problema del ribasso dei costi della manodopera è rimasto tale. A dimostrarlo sono, ancora una volta, gli interventi della giustizia amministrativa, chiamata più volte a misurarsi con questioni che nella pratica operativa continuano a creare più di un’incertezza.
Come ad esempio, una clausola del disciplinare che dichiara non ribassabili i costi della manodopera può impedire qualsiasi ribasso da parte dell’operatore economico? Oppure deve essere interpretata alla luce del D.Lgs. n. 36/2023 (Codice dei contratti) e dei principi che governano l’offerta economica? E ancora, fino a che punto il RUP può intervenire sulla piattaforma di gara senza alterare le regole della procedura?
Sull’argomento registriamo un nuovo intervento del Consiglio di Stato che, con la sentenza n. 1824 del 6 marzo 2026, ha chiarito come devono essere interpretate le clausole sui costi della manodopera e quali sono i limiti dell’intervento amministrativo nella gestione della gara.
La vicenda ha preso avvio da una procedura aperta, suddivisa in più lotti, per l’affidamento di un servizio di ristorazione, da aggiudicare con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa (OEPV) ai sensi dell’art. 108, comma 2, del D.Lgs. n. 36/2023.
Il disciplinare articolava l’importo a base di gara distinguendo tra quota soggetta a ribasso, costi della manodopera e oneri per la sicurezza, precisando che i costi della manodopera non erano soggetti a ribasso e prevedendo una formula per l’attribuzione del punteggio economico basata sul rapporto tra prezzo offerto e base d’asta.
Gli operatori economici hanno presentato le offerte indicando il valore complessivo e, separatamente, i costi della manodopera. L’operatore poi risultato aggiudicatario ha indicato un costo della manodopera inferiore rispetto a quello stimato dalla stazione appaltante.
Nel corso della gara è emersa una criticità nel funzionamento della piattaforma telematica, che in una prima elaborazione ha applicato la formula assumendo come base di calcolo un importo non comprensivo dei costi della manodopera. La stazione appaltante è quindi intervenuta correggendo l’impostazione e ricalcolando i punteggi economici sulla base dell’importo complessivo, con conseguente modifica della graduatoria.
L’operatore inizialmente primo classificato ha impugnato l’aggiudicazione, contestando sia la possibilità di incidere sui costi della manodopera sia l’intervento sulla piattaforma.
Il TAR ha respinto il ricorso, ritenendo che la base d’asta dovesse essere letta come comprensiva anche dei costi della manodopera e che l’intervento della stazione appaltante fosse limitato a consentire la corretta applicazione della formula di gara. La controversia è quindi approdata davanti al Consiglio di Stato.
Per comprendere la decisione è necessario muoversi all’interno del sistema delineato dal D.Lgs. n. 36/2023, che disciplina in modo articolato il tema dei costi della manodopera all’interno dell’offerta economica.
L’art. 41 del D.Lgs. n. 36/2023 prevede che, nei contratti di lavori e servizi, i costi della manodopera siano individuati dalla stazione appaltante nei documenti di gara e siano scorporati dall’importo assoggettato a ribasso, fermo restando quanto disposto dallo stesso articolo in ordine alla struttura complessiva dell’offerta.
A tale previsione si affianca l’art. 108 del Codice dei contratti, che impone all’operatore economico di indicare separatamente, nell’offerta economica, i propri costi della manodopera e gli oneri aziendali per la sicurezza.
L’art. 110 del D.Lgs. n. 36/2023 disciplina, invece, il procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta, includendo tra gli elementi oggetto di valutazione anche i costi della manodopera dichiarati dall’operatore economico.
Sul piano dei principi, rileva la tassatività delle cause di esclusione, che impedisce di desumere effetti espulsivi in assenza di una espressa previsione della lex specialis o della legge.
Il quadro si completa con i criteri di interpretazione delle regole di gara, che impongono una lettura sistematica delle disposizioni della lex specialis, e con le indicazioni contenute nel bando tipo ANAC n. 1-2023, che affronta espressamente il tema della qualificazione e rappresentazione dei costi della manodopera nell’offerta economica.
Alla luce del delineato quadro normativo, il Consiglio di Stato ha confermato, ancora una volta, alcuni dei principi consolidati che si sono formati negli ultimi anni sul tema della ribassabilità dei costi della manodopera, muovendo da un presupposto preciso.
La clausola del disciplinare che esclude la ribassabilità di tali costi non può essere qualificata come causa automatica di esclusione in assenza di una espressa comminatoria in tal senso, in coerenza con il principio di tassatività delle cause di esclusione.
Da qui il passaggio centrale della decisione, che si colloca nel solco già tracciato dalla giurisprudenza più recente e che trova fondamento nell’art. 41 del D.Lgs. n. 36/2023.
Il sistema del Codice non esclude che l’offerta economica possa incidere anche sui costi della manodopera, fermo restando che, in tale ipotesi, l’operatore economico è chiamato a dimostrare, nell’ambito del procedimento di verifica dell’anomalia, che il ribasso complessivo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale e che sono rispettati i livelli retributivi.
In questa prospettiva, la violazione della clausola non determina l’esclusione dell’operatore, ma comporta al più l’assoggettamento dell’offerta alla verifica di anomalia, con specifico riferimento a tale voce di costo.
Il Collegio ha quindi valorizzato una lettura sistematica della lex specialis, evidenziando come la base d’asta dovesse essere intesa come comprensiva anche dei costi della manodopera, sia alla luce della struttura complessiva del disciplinare sia in relazione alla formula utilizzata per l’attribuzione del punteggio economico.
La clausola che esclude la ribassabilità non viene, dunque, disapplicata, ma interpretata in modo coerente con il quadro normativo, evitando una lettura isolata e meramente letterale delle disposizioni di gara.
Un secondo profilo di particolare interesse riguarda il ruolo del RUP e della stazione appaltante nella gestione della piattaforma di gara.
Nel caso esaminato, il sistema informatico aveva inizialmente applicato la formula di attribuzione del punteggio economico assumendo come base di calcolo un importo non comprensivo dei costi della manodopera, in ragione di un errato inserimento dei dati rilevanti ai fini del funzionamento della formula stessa, con conseguente elaborazione di una graduatoria non coerente con la disciplina di gara.
L’intervento della stazione appaltante è stato quindi finalizzato a correggere tale errore, ricalcolando i punteggi sulla base dell’importo complessivo a base d’asta, comprensivo anche dei costi della manodopera, in modo da assicurare la corretta applicazione della lex specialis.
Il Consiglio di Stato ha chiarito che un intervento di questo tipo non integra una modifica delle regole di gara, ma costituisce una attività necessitata, volta a evitare una errata aggiudicazione derivante dal malfunzionamento del sistema.
In questa prospettiva, non si configura alcuna indebita ingerenza nell’operato della Commissione di gara, ma l’esercizio delle funzioni attribuite al RUP, chiamato a garantire il corretto svolgimento della procedura anche sotto il profilo tecnico-operativo, in coerenza con quanto previsto dall’Allegato I.2 al D.Lgs. n. 36/2023.
La sentenza si chiude con il rigetto dell’appello e la conferma della legittimità dell’aggiudicazione, ma il suo rilievo non si esaurisce nell’esito del giudizio, perché ciò che emerge con chiarezza è soprattutto il metodo con cui devono essere lette e applicate le regole di gara.
Il Consiglio di Stato richiama infatti, in modo netto, la necessità di evitare letture isolate della lex specialis, chiarendo che anche le clausole più puntuali, come quelle relative ai costi della manodopera, devono essere interpretate all’interno del sistema del D.Lgs. n. 36/2023 e non possono essere utilizzate per ricavare effetti espulsivi che non trovano un’espressa previsione, mentre sul piano operativo viene ribadito che l’amministrazione è tenuta a garantire la corretta applicazione delle regole anche nella gestione delle piattaforme telematiche, intervenendo quando necessario per correggere errori che incidono sul funzionamento delle formule di gara e, quindi, sull’esito della procedura.
Nel complesso, la decisione conferma che la gara non può essere governata né da automatismi interpretativi né da automatismi informatici, ma richiede sempre una lettura coerente e sistematica delle regole, capace di tenere insieme disciplina normativa, contenuto della lex specialis e corretto funzionamento degli strumenti utilizzati per la valutazione delle offerte.
