Tratto da: Lavoripubblici

Il permesso di costruire in deroga rappresenta uno degli istituti più delicati del sistema edilizio, proprio perché si colloca sul confine tra attuazione dello strumento urbanistico e possibile scostamento dalle sue previsioni.

Disciplinato dall’art. 14 del d.P.R. n. 380/2001, consente infatti di realizzare interventi non pienamente conformi alla pianificazione vigente, ma solo entro limiti ben definiti: la deroga può riguardare specifici parametri edilizi, come densità, altezza e distanze tra fabbricati, nonché – entro certi margini – le destinazioni d’uso ammissibili, senza però poter incidere sulle scelte urbanistiche di fondo.

Un istituto eccezionale, fondato su una valutazione di interesse pubblico e caratterizzato dal necessario coinvolgimento del Consiglio comunale, chiamato a operare una comparazione tra l’interesse del privato e quello pubblico al rispetto dell’assetto territoriale.

A ribadirlo è il TAR Sicilia, sez. Palermo, con la sentenza del 19 marzo 2026, n. 728, in un caso di trasformazione di un immobile in zona agricola in una media struttura di vendita, chiarendo fino a che punto la deroga possa spingersi senza sconfinare nella variante urbanistica.

La vicenda riguarda un complesso contenzioso nato da un’istanza di permesso di costruire in deroga presentata per ottenere il mutamento di destinazione d’uso e la ristrutturazione di un fabbricato legittimamente realizzato, originariamente destinato ad attività produttiva connessa alla lavorazione e vendita di prodotti agricoli, al fine di insediarvi una struttura commerciale.

In una prima fase, il Comune aveva rigettato l’istanza ritenendo, tra l’altro, che l’area fosse priva di pianificazione e che comunque la trasformazione richiesta non fosse compatibile con il regime urbanistico applicabile.

Quel primo diniego era stato però annullato dal TAR, non perché il progetto fosse stato ritenuto fondato nel merito, ma perché la vicenda era segnata da una oggettiva incertezza sull’assetto urbanistico dell’area, dovuta a un precedente trasferimento territoriale tra Comuni.

In quella situazione, secondo il giudice, l’Ufficio tecnico avrebbe dovuto rimettere la questione al Consiglio comunale, unico organo in grado di esprimersi, in quella fase, sull’assetto pianificatorio da assumere. Dopo quella pronuncia, però, il Consiglio comunale è effettivamente intervenuto, attribuendo alle aree interessate la medesima destinazione urbanistica di provenienza, e dunque confermando per il fondo una destinazione agricola.

A quel punto l’Ufficio tecnico ha nuovamente esaminato l’istanza e l’ha respinta, ritenendo che l’insediamento di un supermercato in zona agricola non fosse assentibile mediante permesso in deroga, ma richiedesse una variante urbanistica.

Il quadro normativo ruota attorno all’applicazione dell’art. 14 del d.P.R. n. 380/2001, che disciplina il permesso di costruire in deroga agli strumenti urbanistici generali, configurandolo come istituto eccezionale, attivabile solo in presenza di determinati presupposti e previa deliberazione del Consiglio comunale. Il comma 3 chiarisce che la deroga può riguardare i limiti di densità edilizia, di altezza e di distanza tra i fabbricati, nonché le destinazioni d’uso ammissibili, ma sempre nel rispetto delle disposizioni del D.M. 2 aprile 1968.

A questo si collegano le previsioni dell’art. 23-ter dello stesso Testo Unico Edilizia, considerato che il passaggio da destinazione produttiva a destinazione commerciale integra un mutamento urbanisticamente rilevante, incidendo sul carico urbanistico e sull’organizzazione dei servizi.

Sul piano generale resta centrale la distinzione tra disciplina della zonizzazione e regolazione delle modalità edilizie attuative: la prima appartiene alle scelte urbanistiche di fondo e non può essere superata mediante l’uso della deroga edilizia.

Nel ragionamento del TAR rileva anche il principio per cui, ai sensi dell’art. 42 del D.Lgs. n. 267/2000, il Consiglio comunale è l’organo titolare delle scelte pianificatorie generali, ma ciò non implica che ogni istanza ex art. 14 debba necessariamente essere rimessa all’organo consiliare, soprattutto quando l’incompatibilità urbanistica sia evidente già in radice.

Nel valutare la questione, il TAR ha specificato che la prima sentenza sul caso non aveva affermato un diritto al rilascio del permesso in deroga, né aveva stabilito che il Consiglio comunale dovesse in ogni caso pronunciarsi sull’istanza del privato. Piuttosto, aveva rilevato che, in presenza di una incertezza urbanistica oggettiva, l’Ufficio tecnico non poteva chiudere il procedimento senza che il Consiglio si esprimesse almeno sull’assetto pianificatorio dell’area.

Una volta che quell’incertezza è stata superata con la delibera consiliare che ha ricondotto il fondo a zona agricola, il presupposto della precedente pronuncia è venuto meno.

Da quel momento, osserva il TAR, l’Amministrazione ha potuto legittimamente tornare ad applicare il principio generale secondo cui, quando l’istanza di deroga è manifestamente incompatibile con la zonizzazione vigente, l’Ufficio tecnico può respingerla senza investire nuovamente il Consiglio comunale.

Proprio per questo il giudice ha ribadito che il permesso di costruire in deroga non può essere utilizzato per modificare la destinazione urbanistica dell’area.
La deroga ex art. 14 del d.P.R. n. 380/2001, in quanto strumento eccezionale e di stretta interpretazione, non può travalicare il confine della pianificazione urbanistica generale.

Sul punto, il Collegio ha distinto nettamente tra:

• la deroga ai parametri edilizi e alle destinazioni d’uso ammissibili all’interno del disegno pianificatorio;
• la modifica della zonizzazione, che invece appartiene alla logica della variante urbanistica.

Se l’intervento richiesto implica, in sostanza, l’insediamento di una funzione incompatibile con la zona urbanistica impressa al fondo, non si è più nel campo della deroga, ma in quello della variante.

Nel caso esaminato, la destinazione agricola attribuita all’area è stata ritenuta manifestamente incompatibile con l’insediamento di una media struttura commerciale. Di conseguenza, l’istanza dei ricorrenti non poteva essere accolta tramite art. 14 del d.P.R. n. 380/2001.

Altro aspetto interessante su cui il TAR è intervenuto è il rapporto tra competenza tecnica e competenza politica dell’Amministrazione. Il Collegio ha ricordato che, secondo una parte della giurisprudenza più recente, la deliberazione del Consiglio comunale rappresenta un momento essenziale del procedimento di deroga. Tuttavia precisa che questo vale solo quando si è davvero dentro il perimetro applicativo dell’art. 14.

Se invece la domanda del privato è, nella sostanza, finalizzata a ottenere una modifica della zonizzazione, allora non si è più davanti a una vera istanza di permesso in deroga. In questo caso, spiega il Collegio, l’Ufficio tecnico può arrestare il procedimento già in sede istruttoria, senza coinvolgere il Consiglio comunale, proprio perché manca il presupposto giuridico per attivare correttamente l’istituto derogatorio.

Non solo: tenendo conto che la precedente sentenza aveva annullato il primo diniego per un vizio legato all’incertezza urbanistica dell’area e alla conseguente necessità di un previo intervento consiliare, una volta ricostruito correttamente l’assetto urbanistico, l’Amministrazione ha potuto legittimamente riesercitare il proprio potere e ribadire l’incompatibilità dell’intervento con la pianificazione vigente.

Il ricorso è stato respinto, confermando la legittimità del nuovo diniego, così come è stato respinto anche l’incidente di esecuzione.

Sul piano operativo, la sentenza suggerisce alcune cautele molto importanti per tecnici e operatori. Prima tra tutte, la necessità di verificare se l’istanza ex art. 14 del d.P.R. n. 380/2001 riguardi effettivamente una deroga edilizia oppure, in realtà, una variante urbanistica, considerato che il richiamo alle destinazioni d’uso ammissibili non consente di superare la destinazione di zona impressa dallo strumento urbanistico.

Se l’area ha una destinazione urbanistica ormai definita e incompatibile con l’intervento richiesto, il diniego dell’Ufficio tecnico può essere legittimamente adottato senza passaggio consiliare, confermando che il permesso di costruire in deroga resta un istituto eccezionale e non può essere utilizzato per incidere sulle scelte fondamentali di piano.