SOMMARIO: 1. Premesse in fatto – 2. Il Provvedimento Autorizzatorio Unico Regionale come procedimento complesso – 3. Le diverse declinazioni del presupposto: funzione ordinante ed effetto caducante – 4. Natura e funzione della Valutazione di Impatto Ambientale nel sistema autorizzatorio – 5. Annullamento della VIA e sorte degli atti successivi – 6. Considerazioni conclusive

1. Premesse in fatto

La recente sentenza del Consiglio di Stato n. 10354 del 29 dicembre 2025 offre l’occasione per precisare la portata della nozione di “atto presupposto” nella giurisprudenza amministrativa e per chiarirne i limiti applicativi. Pur non riguardando direttamente il Provvedimento Autorizzatorio Unico Regionale, la pronuncia si rivela utile per comprendere un profilo rilevante di questo istituto, ossia la valenza ordinante della Valutazione di Impatto Ambientale all’interno dei procedimenti ad esso connessi. Muovendo da un diverso contesto[1], essa fornisce infatti una ricostruzione della presupposizione amministrativa coerente con tale funzione.

Il Collegio richiama un proprio orientamento ormai consolidato[2], secondo cui la presupposizione rilevante sul piano caducante presuppone l’esistenza di un collegamento tra atti così stretto, nel contenuto e negli effetti, da rendere l’atto successivo emanazione diretta e necessaria di quello precedente. Non è sufficiente una mera antecedenza cronologica o una generica relazione funzionale: ciò che rileva è un nesso strutturale e funzionale tale per cui l’atto a valle trovi nel primo il proprio sostegno esclusivo, al punto da non potersene discostare né sul piano della statuizione né su quello degli effetti giuridici. Solo in presenza di tale rapporto, l’annullamento dell’atto presupposto determina automaticamente l’illegittimità di quello conseguente.

2. Il Provvedimento Autorizzatorio Unico Regionale come procedimento complesso

La qualificazione del Provvedimento Autorizzatorio Unico Regionale come atto conclusivo di un procedimento complesso assume rilievo decisivo anche ai fini della corretta ricostruzione del rapporto di presupposizione tra i provvedimenti che ne scandiscono la formazione. Il PAUR, infatti, non si configura come un titolo unico in senso proprio, dotato di un effetto sostitutivo generalizzato, ma come una determinazione finale che recepisce e coordina una pluralità di atti di assenso, pareri e autorizzazioni, ciascuno dei quali conserva una propria autonomia formale e funzionale[3].

Tale struttura composita incide direttamente sulla possibilità di configurare un rapporto di presupposizione caducante, poiché rende più raro il riscontro di quel necessario concatenamento strutturale e funzionale tra atti che la giurisprudenza richiede affinché l’annullamento dell’atto a monte determini automaticamente la caducazione di quello a valle. Nel caso del PAUR, la pluralità degli interessi pubblici coinvolti e la diversità dei poteri esercitati tendono piuttosto a delineare un sistema di presupposizioni funzionali, idonee a orientare e vincolare l’esercizio del potere conclusivo, ma non sempre tali da giustificare effetti demolitori automatici.

3. Le diverse declinazioni del presupposto: funzione ordinante ed effetto caducante

Questa ricostruzione consente di operare una distinzione tra due diverse declinazioni del concetto di atto presupposto, spesso utilizzato in modo indifferenziato nella prassi e nel dibattito giuridico. Da un lato, il presupposto inteso come condizione per l’esercizio del potere amministrativo, ossia come elemento che orienta e vincola la decisione finale, incidendo sulla stessa possibilità di rilascio del titolo abilitativo. È in questo senso che, come chiarito nel precedente contributo, la Valutazione di Impatto Ambientale si colloca all’interno del Provvedimento Autorizzatorio Unico Regionale quale principio ordinante dell’intero assetto autorizzatorio, come pronuncia necessaria e vincolante senza la quale il connesso potere non può essere legittimamente esercitato. Dall’altro lato, vi è il presupposto rilevante ai fini dell’effetto caducante, che opera esclusivamente quando tra gli atti sussista quel rapporto di necessaria consequenzialità appena descritto, così come delineato dalla giurisprudenza. In questa seconda accezione, la presupposizione non attiene alle dinamiche di esercizio del potere quanto alla disciplina degli effetti dell’annullamento giurisdizionale.

4. Natura e funzione della Valutazione di Impatto Ambientale nel sistema autorizzatorio

La distinzione tra le due declinazioni del concetto di presupposto impone una precisazione circa la natura della Valutazione di Impatto Ambientale, la quale, pur assumendo un ruolo centrale nell’economia del procedimento autorizzatorio, non integra un titolo abilitativo in senso tecnico. Essa non attribuisce direttamente alcuna situazione giuridica soggettiva, né consente, di per sé, la realizzazione dell’opera o l’esercizio dell’attività programmata.

La funzione della VIA si colloca su un piano antecedente e condizionante rispetto all’esercizio del potere autorizzatorio, incidendo sulla legittimità stessa dell’adozione dei titoli successivi. In tal senso, la valutazione ambientale opera come presupposto necessario e vincolante dell’azione amministrativa, senza tuttavia tradursi automaticamente in un effetto caducante degli atti adottati a valle, in assenza dei presupposti rigorosi individuati dalla giurisprudenza.

5. Annullamento della VIA e sorte degli atti successivi

Questa distinzione consente di discutere dell’ipotesi – rara, se non meramente teorica, ma utile come esercizio ricostruttivo per chiarire i confini dell’istituto – in cui venga annullata la pronuncia di compatibilità ambientale, senza che sia stata contestualmente impugnata l’autorizzazione rilasciata a valle di quest’ultima, quale, ad esempio, l’Autorizzazione Integrata Ambientale o il titolo conclusivo del PAUR. In tali casi, in assenza di un rapporto di presupposizione caducante in senso stretto, l’annullamento della VIA non determina automaticamente la caducazione del titolo autorizzativo già formato, il quale continua a produrre i propri effetti sino a quando non intervenga una nuova valutazione.

Ciò non significa, tuttavia, che il ruolo della VIA venga meno o si attenui sul piano sostanziale. Al contrario, l’annullamento della pronuncia di compatibilità ambientale comporta la riapertura del relativo procedimento della corrispondente valutazione, all’esito della quale la VIA torna a operare quale presupposto necessario e vincolante. Qualora, in tale sede, venga espressa una valutazione negativa, essa preclude nuovamente e in modo insuperabile il rilascio o il mantenimento dei titoli abilitativi, non per effetto di un automatismo caducante, ma in forza del vincolo che la valutazione ambientale esercita sull’esercizio del potere autorizzatorio derivato dal proprio ruolo ordinante.

6. Considerazioni conclusive

In questa prospettiva, la sentenza del Consiglio di Stato ricolloca correttamente la funzione della VIA, distinguendo tra il piano della validità degli atti e quello della loro efficacia, tra la struttura del procedimento e la disciplina degli effetti dell’annullamento.

La Valutazione di Impatto Ambientale non è atto presupposto in senso caducante ma rimane presupposto necessario, senza il quale l’assetto autorizzatorio perde la propria coerenza sistemica e la decisione conseguente la propria legittimazione.

[1] La pronuncia interviene in un procedimento distinto dal PAUR, concernente il rapporto tra delibera del Consiglio dei Ministri e autorizzazione formatasi per silentium, ma richiama principi generali in tema di presupposizione amministrativa utili anche per l’analisi dei procedimenti autorizzatori complessi. Proprio il diverso contesto applicativo consente di isolare con maggiore nettezza i presupposti dell’effetto caducante.

[2] Consiglio di Stato, Sez. IV, 23 marzo 2000, n. 1561; Sez. V, 15 ottobre 1986, n. 544

[3] La giurisprudenza ha chiarito che il PAUR non ha natura sostitutiva dei singoli titoli abilitativi necessari alla realizzazione dell’opera, ma si configura come atto conclusivo e comprensivo delle determinazioni adottate dalle diverse amministrazioni all’esito dei rispettivi procedimenti, anche quando confluiti nella conferenza di servizi (Cons. Stato, sez. V, 11 giugno 2024, n. 5241). In termini analoghi, la Corte costituzionale ha precisato che il PAUR non assorbe né sostituisce la Valutazione di Impatto Ambientale, ma la ricomprende nella determinazione finale, restando ferma l’autonomia dei provvedimenti adottati dalle autorità competenti; la positiva pronuncia di compatibilità ambientale costituisce, ai sensi dell’art. 27-bis, comma 7, d.lgs. n. 152/2006, presupposto necessario per il rilascio degli ulteriori titoli abilitativi (Corte cost., sent. n. 53 del 2021; nonché sentt. nn. 246 e 198 del 2018).