Tratto da: Lavoripubblici
Cosa succede quando, in corso d’opera, vengono introdotte lavorazioni non previste nel progetto iniziale attraverso una modifica contrattuale? Se queste lavorazioni non rientrano nelle categorie della lex specialis, quali limiti quantitativi al subappalto devono essere applicati? E, in una situazione del genere, esistono ancora vincoli specifici oppure resta solo il divieto di affidare a terzi l’intera esecuzione dell’appalto?
Il tema non è banale, perché mette insieme due piani che già presi singolarmente generano più di un dubbio applicativo, quello del subappalto e quello delle modifiche contrattuali in corso di esecuzione. Quando poi le lavorazioni introdotte non trovano alcun inquadramento nelle categorie previste in gara, il rischio di muoversi senza riferimenti chiari diventa concreto. A intervenire su questo punto è stato il Supporto Giuridico del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti che, con il parere n. 4042 del 2 marzo 2026, ha affrontato un caso che nella pratica operativa si presenta con una certa frequenza.
La questione si è posta nell’ambito di una modifica contrattuale in corso di esecuzione, attivata ai sensi dell’art. 120, comma 1, lettera b), del d.lgs. 36/2023.
Durante l’esecuzione si è resa necessaria l’introduzione di lavorazioni ulteriori che, da un lato, non erano previste nel progetto posto a base di gara e, dall’altro, non risultavano riconducibili né alla categoria prevalente né alle categorie scorporabili individuate nella lex specialis.
È in questo contesto che si è posto il problema dei limiti quantitativi al subappalto.
Il dubbio, in particolare, riguardava proprio l’assenza di un chiaro inquadramento di queste lavorazioni nelle categorie originarie. Da qui la domanda se, venendo meno i riferimenti alle categorie su cui normalmente si costruiscono i limiti di subappaltabilità, potessero ancora trovare applicazione i limiti previsti per la categoria prevalente e, in via derivata, per le scorporabili oppure se l’unico vincolo residuo fosse quello generale che impedisce di affidare a terzi l’integrale esecuzione delle lavorazioni, tenendo conto anche dei subappalti già autorizzati.
Per inquadrare correttamente la questione è necessario tenere insieme tre disposizioni del D.Lgs. n. 36/2023 (Codice dei contratti) che, lette in modo isolato, non restituiscono fino in fondo la complessità del problema.
L’art. 120 del Codice disciplina le modifiche dei contratti in corso di esecuzione e consente, al ricorrere dei presupposti previsti, l’introduzione di lavori supplementari non contemplati nei documenti di gara.
Su un piano diverso si colloca l’art. 119, che regola il subappalto e ribadisce come l’appaltatore sia tenuto a eseguire direttamente le prestazioni oggetto del contratto, pur potendo ricorrere al subappalto nei limiti consentiti, ferma la possibilità per la stazione appaltante di individuare prestazioni da eseguire obbligatoriamente in proprio.
A completare il quadro interviene l’Allegato II.12, che lega il tema dell’esecuzione delle lavorazioni al possesso della qualificazione. Anche quando si è in presenza di modifiche contrattuali, l’esecuzione delle lavorazioni resta comunque subordinata alla qualificazione dell’operatore economico in relazione alle categorie e agli importi delle prestazioni da realizzare.
Il MIT parte da un inquadramento netto, qualificando le lavorazioni oggetto del quesito come lavori supplementari ai sensi dell’art. 120, comma 1, lettera b).
Da questo passaggio discende una prima conseguenza che non può essere trascurata. L’appaltatore deve essere in possesso della qualificazione in relazione alle nuove lavorazioni. In mancanza di tale requisito non è possibile procedere mediante modifica contrattuale e si rende necessario un nuovo affidamento.
Il parere si sofferma poi su un aspetto decisivo, chiarendo che occorre verificare se le lavorazioni supplementari si inseriscono nelle categorie già previste nel contratto oppure se introducono categorie ulteriori, del tutto nuove rispetto a quelle individuate nella lex specialis.
È proprio su questa seconda ipotesi che si concentra la risposta del MIT. Se le nuove lavorazioni introducono categorie nuove e, nell’atto con cui se ne dispone l’esecuzione, non sono previsti specifici obblighi di esecuzione diretta ai sensi dell’art. 119, comma 2, tali lavorazioni possono essere integralmente subappaltate.
Resta fermo, in ogni caso, che la stazione appaltante è tenuta a verificare il possesso dei requisiti di qualificazione sia in capo all’appaltatore sia in capo al subappaltatore, in relazione alle lavorazioni oggetto della modifica.
Il parere si muove lungo una linea interpretativa coerente con la struttura del Codice, affrontando un punto che nella pratica genera incertezze proprio per l’assenza di un riferimento esplicito.
I limiti quantitativi del subappalto, infatti, sono costruiti sulla base delle categorie individuate nella lex specialis. È su quelle categorie che si innesta il meccanismo dei limiti, sia con riferimento alla categoria prevalente sia, in via derivata, alle scorporabili. Quando però, in corso d’opera, vengono introdotte lavorazioni non riconducibili a tali categorie e che di fatto danno origine a categorie ulteriori, viene meno il presupposto stesso su cui quei limiti si fondano.
Da qui si comprende la posizione del MIT. La possibilità di subappaltare integralmente le nuove lavorazioni non deriva da una liberalizzazione del subappalto, ma dal fatto che tali lavorazioni restano fuori dalla struttura originaria dell’appalto, che è l’unico ambito entro cui i limiti quantitativi risultano costruiti.
Questo non significa però che il sistema perda i suoi punti di equilibrio. Rimane fermo il divieto di affidare a terzi l’integrale esecuzione dell’appalto, che continua a operare sul piano complessivo, così come resta la possibilità per la stazione appaltante di imporre obblighi di esecuzione diretta anche nella fase di modifica contrattuale.
Soprattutto, continua a essere centrale il tema della qualificazione, che rappresenta il vero presidio del sistema. Anche per le lavorazioni nuove, l’esecuzione resta subordinata al possesso dei requisiti in capo ai soggetti coinvolti.
In questa prospettiva, il parere si inserisce in continuità con l’impostazione dell’art. 119, che ha superato i limiti rigidi generalizzati mantenendo però un sistema fondato su controlli sostanziali.
La soluzione offerta dal MIT appare complessivamente coerente con l’impianto del Codice, ma si fonda su un passaggio interpretativo che merita attenzione.
Il punto centrale è che i limiti quantitativi al subappalto risultano costruiti in relazione alle categorie individuate nella lex specialis. Quando le lavorazioni introdotte in corso d’opera non sono riconducibili a tali categorie, viene meno il riferimento su cui applicare quei limiti e da qui deriva la possibilità di subappaltarle integralmente.
Si tratta di una lettura che presenta una sua coerenza, ma che non esaurisce del tutto le possibili interpretazioni.
Una diversa impostazione potrebbe infatti valorizzare il principio di esecuzione diretta dell’appalto, ritenendo che anche in presenza di lavorazioni nuove debba comunque essere preservato un equilibrio tra attività affidata a terzi e responsabilità dell’appaltatore.
In questa prospettiva, un eventuale contenzioso potrebbe spostare l’attenzione non tanto sull’assenza di limiti percentuali, quanto sulla dimensione e sull’incidenza delle lavorazioni supplementari rispetto al contratto complessivo, oltre che sulla presenza o meno di una valutazione consapevole da parte della stazione appaltante.
È proprio su questo terreno che la scelta operata in fase di modifica contrattuale assume un rilievo decisivo.
Il parere MIT fornisce indicazioni che incidono in modo diretto sulla gestione delle modifiche contrattuali.
Quando vengono introdotti lavori supplementari, il primo passaggio è capire se tali lavorazioni si inseriscono nelle categorie già previste oppure se introducono categorie ulteriori. È da questa qualificazione che dipende il regime applicabile.
Se si è in presenza di categorie ulteriori e non sono stati previsti obblighi di esecuzione diretta, le lavorazioni possono essere integralmente subappaltate, senza che trovino applicazione i limiti quantitativi riferiti alle categorie originarie.
Resta però fermo un punto che non può essere trascurato. Deve essere sempre verificato il possesso dei requisiti di qualificazione in capo ai soggetti coinvolti.
La fase decisiva resta quella in cui viene adottata la modifica contrattuale, perché è in quel momento che la stazione appaltante può scegliere se introdurre limiti all’esecuzione indiretta delle nuove lavorazioni.
Se questa scelta non viene compiuta, il sistema consente il ricorso al subappalto anche per l’intera lavorazione supplementare, fermo restando il rispetto delle condizioni poste dal Codice e, soprattutto, dei requisiti di qualificazione.
