Tratto da: Lavoripubblici
Un Comune può tornare su una SCIA a distanza di molti anni dalla sua presentazione? Il tempo necessario per arrivare ad una sentenza può sospendere il termine entro cui l’amministrazione può esercitare l’autotutela? E cosa accade quando un primo provvedimento viene annullato dal giudice e l’ente pubblico prova a riadottarlo con una motivazione più articolata?
A queste domande ha risposto il TAR Veneto, sez. di Venezia, con la sentenza n. 508 del 3 marzo 2026, che affronta un tema da sempre dibattuto nella pratica edilizia, cioè il rapporto tra la segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) e il potere di controllo della pubblica amministrazione. La pronuncia ricorda che, ai sensi della Legge n. 241/1990, fuori dai casi eccezionali di false rappresentazioni o dichiarazioni mendaci, il termine previsto per l’esercizio dell’autotutela ha natura decadenziale e decorre dalla presentazione della SCIA. Quando quel termine è trascorso il potere dell’amministrazione si estingue e la posizione del privato si consolida definitivamente.
La vicenda riguarda un complesso immobiliare situato in centro storico destinato prevalentemente ad attività turistico-ricettiva. La struttura era utilizzata in larga parte come albergo tradizionale e in misura più limitata come alloggi turistici.
Dal punto di vista edilizio l’immobile era costituito da un corpo centrale novecentesco al quale, nel tempo, erano state incorporate due ali laterali originariamente residenziali. Le diverse porzioni dell’edificio risultavano ormai funzionalmente collegate tra loro anche attraverso aperture realizzate ai piani superiori, circostanza che nel tempo aveva contribuito a determinare una sostanziale integrazione tra i diversi corpi edilizi.
Con l’obiettivo di rendere più omogenea l’attività turistica svolta all’interno del complesso, la società proprietaria aveva presentato una SCIA per eseguire alcuni interventi di manutenzione straordinaria finalizzati ad estendere l’utilizzo alberghiero ad una unità immobiliare attigua appartenente alla stessa proprietà.
Le opere previste avevano carattere limitato e consistevano nella modifica di una scala al terzo piano e nella realizzazione di quattro gradini nell’area di collegamento tra il corpo centrale dell’edificio e una delle ali laterali.
Decorso il termine previsto dalla legge per l’esercizio dei poteri inibitori, l’intervento era stato realizzato.
Successivamente il Comune aveva adottato un provvedimento con cui disponeva la rimozione degli effetti della SCIA ritenendo che l’estensione dell’utilizzo alberghiero alle unità interessate comportasse un mutamento urbanisticamente rilevante della destinazione d’uso, con passaggio da residenziale a turistico-ricettiva.
La società aveva quindi impugnato il provvedimento davanti al TAR Veneto. Il giudizio si era concluso con una prima sentenza che aveva annullato l’atto comunale rilevando l’assenza di una motivazione idonea a dimostrare l’esistenza di un interesse pubblico concreto e attuale alla rimozione del titolo edilizio e la mancanza di un adeguato bilanciamento tra l’interesse pubblico e quello del privato alla conservazione degli effetti della SCIA.
La decisione non era stata impugnata ed era quindi passata in giudicato.
Nonostante ciò l’amministrazione aveva riavviato il procedimento e aveva adottato un nuovo provvedimento con cui disponeva nuovamente l’annullamento degli effetti della SCIA sulla base di una motivazione più articolata.
Anche questo secondo atto era stato impugnato dalla società proprietaria, che aveva proposto ricorso nuovamente davanti al TAR Veneto cumulando l’azione di ottemperanza, ritenendo violato il giudicato formatosi sulla precedente sentenza, e l’azione di annullamento del nuovo provvedimento amministrativo.
Per comprendere la decisione del TAR è necessario richiamare il funzionamento della segnalazione certificata di inizio attività e i poteri che l’ordinamento riconosce all’amministrazione dopo la presentazione della segnalazione.
La SCIA, disciplinata dall’art. 19 della Legge n. 241/1990, rappresenta uno degli strumenti con cui il legislatore ha progressivamente spostato il baricentro dell’azione amministrativa dal controllo preventivo al controllo successivo sull’attività privata. In questo modello l’attività può essere avviata immediatamente sulla base della dichiarazione del privato e della documentazione tecnica allegata, mentre l’amministrazione conserva il potere di verificarne successivamente la legittimità.
Nei primi trenta giorni dalla presentazione della segnalazione, in materia edilizia, l’amministrazione può esercitare i poteri inibitori e repressivi previsti dall’art. 19 qualora accerti la mancanza dei requisiti o dei presupposti richiesti dalla normativa vigente.
Decorso questo termine l’intervento dell’amministrazione non è più possibile attraverso i poteri ordinari di controllo. L’art. 19, comma 4 stabilisce infatti che l’eventuale rimozione del titolo formatosi per effetto della SCIA può avvenire soltanto mediante l’esercizio del potere di autotutela disciplinato dall’art. 21-nonies della stessa legge.
L’annullamento d’ufficio può essere esercitato solo in presenza di un interesse pubblico concreto e attuale e previa valutazione comparativa degli interessi coinvolti, compreso quello del privato che ha fatto affidamento sulla stabilità del titolo.
La norma prevede, inoltre, un termine massimo per l’esercizio di questo potere. Nel tempo il legislatore ha progressivamente ridotto tale limite temporale passando dai diciotto mesi originariamente previsti ai dodici mesi e, da ultimo, ai sei mesi attualmente stabiliti.
Il termine decorre dall’adozione del provvedimento oppure, nel caso della SCIA, dalla data di presentazione della segnalazione. Solo nelle ipotesi eccezionali di false rappresentazioni dei fatti o dichiarazioni mendaci l’amministrazione può intervenire oltre questo limite temporale entro un termine comunque ragionevole.
Nel decidere la controversia il TAR ha affrontato due questioni centrali.
La prima riguarda il rapporto tra giudicato amministrativo e riedizione del potere da parte dell’amministrazione. I giudici di primo grado hanno escluso che il nuovo provvedimento comunale costituisse una violazione del giudicato formatosi sulla precedente sentenza. Quest’ultima, infatti, si era limitata ad annullare il primo provvedimento per difetto di motivazione, senza escludere in astratto la possibilità per l’amministrazione di riesercitare il proprio potere. Il giudicato non impediva quindi all’ente di riavviare il procedimento e di adottare un nuovo atto, purché nel rispetto dei presupposti richiesti dall’ordinamento. Per questa ragione il ricorso in ottemperanza è stato respinto.
Il secondo profilo affrontato dal TAR riguarda invece il limite temporale entro il quale può essere esercitato il potere di autotutela in presenza di una SCIA.
Richiamando il quadro normativo delineato dagli artt. 19 e 21-nonies della Legge n. 241 del 1990 e la giurisprudenza costituzionale e amministrativa formatasi sul punto, il TAR afferma che il termine previsto per l’annullamento d’ufficio ha natura sostanziale e decadenziale. Ciò significa che il termine decorre dalla presentazione della SCIA e non dal momento in cui l’amministrazione viene a conoscenza dell’eventuale illegittimità dell’intervento.
Una volta decorso il termine stabilito dalla legge il potere dell’amministrazione si estingue definitivamente e la posizione del privato si consolida nei confronti sia dell’amministrazione sia dei terzi controinteressati.
Il TAR precisa, inoltre, che si tratta di un termine rigido che, proprio per la sua natura sostanziale e decadenziale, non è suscettibile né di interruzione né di sospensione.
La sentenza ricostruisce il quadro normativo e giurisprudenziale relativo all’esercizio del potere di autotutela, richiamando in particolare la giurisprudenza della Corte costituzionale e, tra le altre, le sentenze n. 45 del 2019 e n. 88 del 2025, nelle quali l’annullamento d’ufficio viene qualificato come un potere amministrativo di secondo grado distinto dal potere originario esercitato con il provvedimento.
Proprio per questa ragione il legislatore ha progressivamente introdotto limiti temporali sempre più stringenti per il suo esercizio, con l’obiettivo di garantire certezza nei rapporti giuridici e tutela dell’affidamento dei privati.
Il TAR chiarisce quindi che il termine previsto dall’art. 21-nonies della Legge n. 241/1990 ha natura di termine sostanziale di decadenza. Da questa qualificazione discende che, a differenza dei termini di prescrizione ai quali si applicano le regole sulla sospensione e sull’interruzione, il termine decadenziale non può essere né sospeso né interrotto.
I giudici di primo grado richiamano a questo proposito l’art. 2964 del codice civile e ricorda che la disciplina prevista dall’art. 2945 del codice civile, relativa all’effetto interruttivo della domanda giudiziale, riguarda esclusivamente i termini di prescrizione e non è quindi applicabile ai termini di decadenza.
Ne consegue che la proposizione di un ricorso giurisdizionale contro un primo provvedimento di autotutela non produce alcun effetto sul decorso del termine entro il quale l’amministrazione può esercitare tale potere.
Nel caso esaminato dal TAR, il primo provvedimento adottato dal Comune era stato successivamente annullato dal giudice amministrativo con effetti retroattivi. Proprio per questo motivo esso non poteva essere considerato un valido esercizio del potere di autotutela e non era quindi idoneo a impedire la decadenza del potere stesso.
Il TAR Veneto ha, quindi, respinto il ricorso in ottemperanza ma ha accolto l’azione di annullamento proposta dalla società ricorrente, annullando il provvedimento comunale perché adottato quando il potere di autotutela era ormai decaduto, essendo trascorsi molti anni dalla presentazione della SCIA.
Dalla sentenza emergono alcune indicazioni operative molto chiare.
Decorso il termine previsto dall’art. 19 della Legge n. 241 del 1990 per l’esercizio del potere inibitorio, l’amministrazione può intervenire sulla SCIA soltanto attraverso il potere di autotutela disciplinato dall’art. 21-nonies della stessa legge.
Questo potere ha però carattere eccezionale ed è soggetto a limiti temporali particolarmente rigorosi. Il termine previsto dalla legge ha natura decadenziale, decorre dalla presentazione della SCIA e non può essere né sospeso né interrotto neppure dalla pendenza di un giudizio amministrativo.
Una volta decorso tale termine, in assenza di false rappresentazioni dei fatti o dichiarazioni mendaci, il potere dell’amministrazione si estingue definitivamente e la posizione del privato si consolida.
La sentenza richiama così un principio fondamentale dell’ordinamento amministrativo. Se gli effetti di una SCIA potessero essere rimessi in discussione senza limiti temporali attraverso una successione di provvedimenti e contenziosi, verrebbe meno quella stabilità dei rapporti giuridici che la Legge n. 241 del 1990 ha progressivamente costruito nel tempo e che rappresenta una delle condizioni essenziali per il corretto funzionamento del sistema amministrativo.
