Tratto da: Lavoripubblici

Quando una tettoia o un balcone realizzati senza titolo diventano un abuso edilizio vero e proprio? E quando invece possono essere considerati interventi accessori?

Tettoie e balconi sono tra le opere che più spesso finiscono al centro dei contenziosi edilizi, perché nella pratica professionale il confine tra intervento accessorio e vera trasformazione edilizia non è sempre così evidente. Interventi che possono apparire modesti, come una tettoia o un balcone aggiunto rispetto alla configurazione originaria dell’edificio, finiscono infatti spesso per trasformarsi in veri e propri abusi edilizi, con conseguenze molto pesanti sul piano amministrativo e urbanistico.

Basta poco, infatti, perché un’opera apparentemente modesta – come una tettoia realizzata lungo una scala esterna o un balcone aggiunto rispetto alla configurazione originaria dell’edificio – finisca per incidere sul prospetto, sulla sagoma o sulla superficie dell’immobile, facendo scattare l’obbligo del permesso di costruire e rendendo spesso complessa la possibilità di ottenere una sanatoria, soprattutto quando non sussistono i presupposti di conformità urbanistica ed edilizia o si è in area vincolata.

Una situazione di questo tipo è arrivata all’esame del Consiglio di Stato con la recente sentenza n. 1945 del 10 marzo 2026, che affronta ancora una volta un tema ricorrente nella giurisprudenza amministrativa: quando più opere abusive concorrono a modificare l’assetto del territorio, possono essere valutate separatamente oppure devono essere considerate nel loro insieme?

Nella pratica amministrativa accade spesso che opere realizzate senza titolo vengano analizzate separatamente, come se si trattasse di interventi autonomi. Tuttavia, quando tali opere concorrono nel loro insieme a modificare l’assetto dell’edificio o del territorio, il problema non può essere affrontato attraverso una valutazione frammentata.

Il punto centrale della decisione riguarda proprio questo aspetto. Quando un intervento edilizio è composto da più opere realizzate senza titolo, l’amministrazione non può limitarsi ad analizzarle singolarmente, ma deve valutarne l’impatto complessivo sull’assetto del territorio. È il principio della valutazione unitaria dell’abuso edilizio, che la giurisprudenza amministrativa applica da anni e che il Consiglio di Stato torna a ribadire anche in questa decisione.

La vicenda riguardava la realizzazione di alcune opere edilizie eseguite in assenza dei necessari titoli abilitativi all’interno di un immobile adibito ad attività extra-alberghiera.

In particolare il Comune aveva contestato tre interventi:

1. la realizzazione di una tettoia di circa 20 metri quadrati posta in corrispondenza della scala esterna di collegamento al piano primo;
2. la costruzione di un balcone aggiuntivo di circa 10 metri quadrati contiguo a un balcone già esistente;
3. l’installazione di due motori per impianti di climatizzazione fissati alla facciata dell’edificio.

Con ordinanza di demolizione il Comune aveva qualificato l’intervento complessivamente considerato come abuso edilizio rilevante ai sensi dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001, ritenendo che le opere realizzate avessero comportato una trasformazione edilizia dell’immobile con incremento di superficie e modifica del prospetto, in un’area peraltro sottoposta a vincolo paesaggistico.

Il proprietario aveva impugnato il provvedimento sostenendo che gli interventi dovessero essere valutati separatamente e che, considerati singolarmente, non richiedessero il permesso di costruire. In particolare veniva sostenuto che la tettoia e i motori dei climatizzatori rientrassero nell’ambito dell’edilizia libera e che fosse stata nel frattempo presentata un’istanza di accertamento di compatibilità paesaggistica e di conformità urbanistica.

Il TAR aveva respinto il ricorso ritenendo corretta la qualificazione dell’abuso effettuata dall’amministrazione. La decisione è stata quindi impugnata davanti al Consiglio di Stato, che è stato chiamato a verificare se le opere realizzate dovessero essere valutate separatamente oppure considerando l’impatto complessivo dell’intervento edilizio.

Per capire la decisione del Consiglio di Stato occorre richiamare il quadro normativo contenuto nel d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia), che disciplina le diverse tipologie di abuso edilizio e le relative conseguenze sanzionatorie.

L’art. 31 riguarda gli interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire o in totale difformità da esso e prevede, come regola generale, la demolizione delle opere abusive.

L’art. 34 disciplina invece le ipotesi di parziale difformità dal permesso di costruire, mentre l’art. 37 riguarda gli interventi realizzati in assenza o difformità dalla segnalazione certificata di inizio attività.

Nel caso in cui gli interventi edilizi interessino immobili sottoposti a vincolo paesaggistico, trova applicazione anche la disciplina prevista dall’art. 167 del D.Lgs. n. 42/2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio), che regola l’accertamento di compatibilità paesaggistica.

La norma contiene tuttavia un limite molto rilevante per la gestione degli abusi edilizi in area vincolata. L’art. 167, comma 4, del Codice dei beni culturali esclude infatti la possibilità di ottenere l’accertamento di compatibilità paesaggistica quando gli interventi realizzati abbiano comportato la creazione di nuovi volumi o l’aumento delle superfici utili.

In queste situazioni l’ordinamento non consente una regolarizzazione paesaggistica postuma e, di conseguenza, risulta preclusa anche la sanatoria ordinaria prevista dall’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001, che presuppone necessariamente la compatibilità dell’intervento con la disciplina paesaggistica vigente.

In questo contesto assume un ruolo centrale anche il tema dello stato legittimo dell’immobile, che rappresenta il punto di partenza per valutare la presenza di difformità edilizie e per ricostruire correttamente la storia urbanistica del fabbricato. Su questo tema può essere utile richiamare anche l’approfondimento dedicato allo stato legittimo dell’immobile ai sensi dell’art. 9-bis.

È all’interno di questo quadro normativo che si colloca la decisione del Consiglio di Stato.

Il Consiglio di Stato ha richiamato un principio ormai consolidato nella giurisprudenza edilizia.

Quando un intervento abusivo è composto da una pluralità di opere, l’incidenza complessiva sull’assetto del territorio deve essere valutata unitariamente, senza scomporre i singoli interventi come se fossero tra loro autonomi.

Il giudice ha ricordato che il pregiudizio arrecato al corretto assetto del territorio non deriva dalla singola opera considerata isolatamente, ma dall’insieme degli interventi realizzati e dal loro effetto complessivo sull’edificio e sull’ambiente circostante. In questa prospettiva, la qualificazione dell’intervento edilizio deve essere effettuata considerando l’assetto finale dell’opera nel suo complesso e non attraverso una lettura atomistica dei singoli elementi costruttivi.

Per questo motivo non è possibile scomporre l’intervento edilizio nelle sue singole componenti per escludere l’applicazione delle sanzioni previste dal Testo Unico Edilizia.

Nel caso esaminato, la presenza delle opere contestate – tra cui la tettoia e il balcone aggiuntivo – è stata ritenuta idonea a determinare una trasformazione edilizia rilevante dell’immobile, con conseguente applicazione della disciplina prevista per gli interventi realizzati in assenza di permesso di costruire.

La decisione del Consiglio di Stato riguarda il momento della qualificazione dell’abuso, cioè la fase in cui l’amministrazione deve stabilire quale disposizione del Testo Unico Edilizia applicare per reprimere l’intervento realizzato.

Diverso è il tema della gestione dell’abuso nella fase successiva, cioè quando il proprietario valuta se esistono strumenti che consentano di ricondurre l’intervento entro una configurazione conforme attraverso interventi correttivi o demolizioni parziali.

Ed è proprio su questo piano che si inserisce la disciplina introdotta dall’art. 36-bis del d.P.R. n. 380/2001.

Il nuovo art. 36-bis introduce un meccanismo diverso rispetto alla sanatoria ordinaria, consentendo di presentare un’istanza accompagnata da un progetto di ripristino che può ricondurre l’intervento abusivo entro una configurazione conforme.

La differenza rispetto alla sanatoria ordinaria prevista dall’art. 36 diventa particolarmente evidente nei casi in cui l’immobile sia sottoposto a vincolo paesaggistico. In presenza di aumento di superfici o volumi, infatti, l’art. 167 del Codice dei beni culturali esclude la possibilità di ottenere l’accertamento di compatibilità paesaggistica, con la conseguenza che la sanatoria ordinaria risulta normalmente preclusa.

Il nuovo art. 36-bis, invece, consente di affrontare queste situazioni attraverso un progetto di ripristino che riporti l’intervento entro una configurazione compatibile con la disciplina urbanistica ed edilizia.

Su questo tema si inserisce anche il dibattito sulla cosiddetta sanatoria dinamica, approfondito nell’articolo dedicato alla sanatoria edilizia degli abusi totali con l’art. 36-bis e progetto di ripristino.

Nel caso esaminato dalla sentenza, infatti, gli abusi riguardavano una tettoia e un balcone aggiuntivo, opere che – pur incidendo sul prospetto e sulla superficie dell’immobile – non determinano la realizzazione di un nuovo organismo edilizio ma modificano comunque la configurazione dell’edificio.

Situazioni di questo tipo sono proprio quelle in cui il progetto di ripristino previsto dall’art. 36-bis potrebbe trovare applicazione, qualora attraverso la rimozione o la modifica delle opere incompatibili sia possibile ricondurre l’intervento entro una configurazione conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia.

La sentenza del Consiglio di Stato conferma un principio che nella pratica edilizia assume un peso decisivo: quando più opere abusive concorrono a modificare la configurazione dell’immobile, la valutazione dell’intervento deve essere effettuata in modo unitario e non attraverso una lettura frammentata dei singoli elementi.

Questo significa che opere che singolarmente potrebbero apparire di modesta entità – come una tettoia o un balcone aggiuntivo – possono assumere una rilevanza completamente diversa quando incidono nel loro insieme sulla superficie, sul prospetto o sulla sagoma dell’edificio.

È proprio per questo che, nella prassi degli uffici tecnici comunali, la qualificazione dell’intervento edilizio viene normalmente effettuata partendo dalla configurazione complessiva dell’opera realizzata e non dalla singola lavorazione eseguita.

In presenza di vincolo paesaggistico, inoltre, questa qualificazione può avere conseguenze ancora più rilevanti. L’aumento di superfici o volumi impedisce infatti l’accertamento di compatibilità paesaggistica previsto dall’art. 167 del Codice dei beni culturali, con la conseguenza che, non essendo possibile ottenere la compatibilità paesaggistica postuma, la sanatoria ordinaria ex art. 36 del Testo Unico Edilizia risulta, in linea generale, preclusa.

È proprio in situazioni di questo tipo che la disciplina introdotta dal nuovo art. 36-bis sta aprendo un terreno di riflessione sempre più rilevante per tecnici e amministrazioni. La possibilità di presentare un progetto di ripristino che modifichi o riduca le opere incompatibili consente infatti di affrontare alcune difformità edilizie in modo diverso rispetto al passato, riportando l’intervento entro una configurazione conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente.

Ed è proprio su questo terreno che oggi si gioca una parte importante del dibattito tecnico sulla cosiddetta sanatoria dinamica, destinata ad assumere un ruolo sempre più rilevante nella gestione delle difformità edilizie.