Tratto da: Lavoripubblici

La cosiddetta “fiscalizzazione dell’abuso” è spesso percepita, nella prassi, come una sorta di via d’uscita residuale: quando la demolizione appare complessa, costosa o strutturalmente problematica, si tenta di ottenere l’applicazione della sanzione pecuniaria in luogo dell’abbattimento.

Ma è davvero così semplice? La sanzione alternativa prevista dall’art. 34 del d.P.R. n. 380/2001 può essere considerata uno strumento generalizzato di regolarizzazione?
E, soprattutto, quali sono i presupposti oggettivi e procedimentali perché la fiscalizzazione sia effettivamente applicabile?

In realtà, come più volte ribadito dalla giurisprudenza amministrativa, la fiscalizzazione non è una sanatoria in senso proprio e non costituisce un meccanismo di legittimazione dell’abuso. È, piuttosto, un rimedio eccezionale e derogatorio, ammesso solo in presenza di condizioni rigorosamente tipizzate dal legislatore, anche quando l’abuso sia stato già sanzionato con l’ordine di demolizione ai sensi dell’art. 31 del Testo Unico Edilizia.

Su questo aspetto si è pronunciato il TAR Campania, sez. Napoli, con la sentenza del 30 gennaio 2026, n. 645, chiarendo quali margini residuino al proprietario dopo l’inottemperanza all’ordine demolitorio e se sia ancora possibile invocare la fiscalizzazione quando il bene sia già stato acquisito al patrimonio comunale.

La questione, come vedremo, ruota attorno a un elemento spesso sottovalutato: la scansione temporale del procedimento repressivo.

Il caso trae origine da un’ordinanza di demolizione adottata ai sensi dell’art. 31 del d.P.R. 380/2001, relativa a opere realizzate in assenza di titolo edilizio.

Si trattava di un’unità abitativa abusiva al primo piano e di un ulteriore volume di significativa consistenza. Non era quindi in discussione una semplice difformità parziale, ma un intervento riconducibile alla fattispecie più grave della nuova opera sine titulo.

Decorso il termine di 90 giorni previsto per l’ottemperanza, l’amministrazione aveva accertato la mancata esecuzione dell’ordine demolitorio e, in applicazione del comma 3 dell’art. 31, aveva disposto l’acquisizione gratuita dell’immobile e dell’area di sedime al patrimonio comunale, provvedendo poi alla relativa trascrizione.

La sequenza procedimentale delineata dalla norma è strutturata e non lascia spazi di elasticità:

• adozione dell’ordinanza di demolizione;
• decorso del termine perentorio di 90 giorni;
• in caso di inerzia, acquisizione gratuita di diritto al patrimonio comunale;
• trascrizione dell’acquisizione.

Solo dopo l’adozione dell’ordinanza di acquisizione — e dunque quando la proprietà del bene era già transitata in capo al Comune — i destinatari del provvedimento avevano presentato un’istanza ai sensi dell’art. 34 del d.P.R. 380/2001, chiedendo l’applicazione della sanzione pecuniaria sostitutiva della demolizione.

A sostegno della richiesta avevano dedotto l’oggettiva impossibilità di procedere alla demolizione senza arrecare pregiudizio alle parti legittime dell’edificio, allegando una relazione tecnica.

In assenza di un provvedimento espresso, era stato proposto ricorso con cui erano stati impugnati:

• l’ordinanza di acquisizione gratuita;
• il silenzio serbato sull’istanza di fiscalizzazione;
• l’estensione dell’acquisizione a un’area ulteriore rispetto al sedime, ritenuta sproporzionata e priva di adeguata motivazione.

Secondo i ricorrenti, l’amministrazione avrebbe comunque dovuto pronunciarsi sull’istanza ex art. 34 e valutare la possibilità di applicare la sanzione alternativa, evitando così la demolizione e l’effetto acquisitivo.

Il TAR ha però evidenziato che la questione centrale non fosse la mera assenza di risposta, bensì il momento procedimentale in cui l’istanza era stata presentata. Ed è su questo snodo temporale che si fonda l’intero impianto motivazionale.

Per comprendere la decisione è necessario distinguere con chiarezza i due regimi sanzionatori coinvolti.

L’art. 31 disciplina gli interventi eseguiti:

• in assenza di permesso di costruire;
• in totale difformità;
• in variazione essenziale.

In tali ipotesi la regola è la demolizione. Se il destinatario non ottempera entro 90 giorni, il legislatore prevede l’acquisizione gratuita di diritto al patrimonio comunale dell’immobile e dell’area di sedime, nonché dell’area ulteriore nei limiti stabiliti dalla norma.

Il trasferimento della proprietà avviene ipso iure, per effetto del mero decorso del termine. L’ordinanza di acquisizione non ha natura costitutiva, ma dichiarativa: prende atto di un effetto già maturato per legge.

Questo passaggio è decisivo: una volta scaduto il termine, il bene esce dalla sfera giuridica del privato.

Diverso è il regime dell’art. 34, che riguarda interventi realizzati in parziale difformità dal permesso di costruire.

La norma consente l’applicazione di una sanzione pecuniaria sostitutiva della demolizione quando:

• l’abuso sia parziale;
• la demolizione non possa avvenire senza pregiudizio della parte eseguita in conformità.

Non si tratta di una forma di sanatoria, ma di una misura sostitutiva ammessa in via eccezionale, in deroga alla regola generale della rimessione in pristino.

Un ulteriore profilo, di natura sostanziale, riguarda la legittimazione del richiedente.

La fiscalizzazione presuppone che il privato sia ancora titolare del bene e legittimato a interloquire nel procedimento. Se, invece, l’acquisizione si è già perfezionata ai sensi dell’art. 31, il bene è entrato nel patrimonio comunale e la posizione giuridica del proprietario si è radicalmente trasformata.

I due regimi non possono essere sovrapposti:

• l’art. 31 opera nelle ipotesi più gravi e produce un effetto ablatorio automatico;
• l’art. 34 interviene solo in presenza di una difformità parziale e prima che si consolidi l’effetto acquisitivo.

Un ulteriore profilo, che negli ultimi anni ha assunto un rilievo sistematico sempre più evidente, riguarda il rapporto tra fiscalizzazione e stato legittimo dell’immobile.

L’art. 9-bis, comma 1-bis, del d.P.R. 380/2001, nel definire lo stato legittimo, prevede che alla sua determinazione concorrano, tra l’altro, anche il pagamento delle sanzioni previste dagli articoli 33, 34, 37 e 38, nonché la dichiarazione di cui all’art. 34-bis. Il riferimento espresso all’art. 34 non è neutro.

Il legislatore non ha trasformato la fiscalizzazione in una sanatoria in senso proprio. Tuttavia, ha chiarito che, nei casi in cui la sanzione pecuniaria sostitutiva sia legittimamente applicata, il relativo pagamento entra a far parte del percorso giuridico che consente di ricostruire lo stato legittimo dell’immobile.

La distinzione è essenziale. La fiscalizzazione non rende l’intervento conforme né comporta una legittimazione retroattiva dell’opera abusiva. L’ordinamento, però, prende atto dell’avvenuta applicazione del regime sanzionatorio sostitutivo e consente che tale esito sia considerato nella ricostruzione della vicenda edilizia dell’immobile, con effetti rilevanti ai fini della successiva circolazione e degli eventuali ulteriori interventi.

Il presupposto resta rigoroso: la fiscalizzazione deve essere giuridicamente ammissibile e tempestivamente attivata. Se l’intervento ricade nell’ambito dell’art. 31 (assenza di titolo, totale difformità o variazione essenziale), oppure se l’effetto acquisitivo si è già consolidato, non solo viene meno la legittimazione del privato, ma non si realizza neppure quel pagamento sanzionatorio che l’art. 9-bis considera rilevante ai fini dello stato legittimo.

In altri termini, la fiscalizzazione può concorrere alla determinazione dello stato legittimo soltanto quando opera entro il perimetro normativo che il legislatore le ha assegnato. Fuori da tale perimetro – come nella fattispecie esaminata dal TAR Campania – non produce effetti né sul piano della titolarità del bene né su quello della ricostruzione dello stato legittimo.

Il Collegio ha costruito la propria decisione su un presupposto molto preciso: la sequenza delineata dall’art. 31 del d.P.R. 380/2001 non è un mero schema procedurale, ma un meccanismo che incide direttamente sulla titolarità del bene e sulla legittimazione del destinatario dell’ordine di demolizione.

Nel caso esaminato, la domanda di fiscalizzazione era stata presentata quando il termine di 90 giorni era già spirato e l’ordinanza di acquisizione era stata adottata. Questo dato temporale non è stato letto dal TAR come un semplice ritardo, ma come un elemento sostanziale idoneo a mutare radicalmente la posizione giuridica dei ricorrenti.

Il decorso del termine previsto dall’art. 31, comma 3, comporta infatti un effetto automatico: la proprietà del bene abusivo e dell’area di sedime si trasferisce al patrimonio comunale ipso iure. L’ordinanza di acquisizione non produce l’effetto traslativo, ma si limita a prenderne atto e a renderlo opponibile ai terzi attraverso la trascrizione.

Una volta maturato l’effetto acquisitivo, il bene non appartiene più al privato. E se il bene non appartiene più al richiedente, viene meno il presupposto stesso per poter invocare l’applicazione dell’art. 34.

Il TAR ha quindi ritenuto che l’istanza di fiscalizzazione fosse tardiva non soltanto sotto il profilo cronologico, ma sotto quello strutturale: era stata presentata quando la situazione giuridica si era ormai consolidata in modo irreversibile.

Da qui una conseguenza altrettanto rilevante: il silenzio dell’amministrazione non assume rilievo sostanziale quando l’istanza è priva dei presupposti giuridici per essere accolta. Anche un eventuale provvedimento espresso non avrebbe potuto che avere contenuto negativo.

Il Collegio ha poi affrontato un ulteriore aspetto, che rafforza l’impianto della decisione: la natura dell’abuso contestato. Le opere oggetto dell’ordinanza non integravano una parziale difformità, ma una fattispecie riconducibile all’art. 31, trattandosi di interventi realizzati in assenza di titolo edilizio.

Questo significa che, anche a voler prescindere dal tema della tardività e della perdita di legittimazione, l’art. 34 non sarebbe stato comunque applicabile. La fiscalizzazione non può essere utilizzata per attenuare il regime sanzionatorio previsto per le nuove opere sine titulo. Si tratta di due piani normativi distinti, che il legislatore ha voluto mantenere separati proprio in ragione della diversa gravità delle fattispecie.

Infine, con riferimento all’estensione dell’area acquisita oltre il sedime, il TAR ha verificato che l’amministrazione aveva individuato con precisione la superficie, indicato i dati catastali e motivato la necessità funzionale dell’area ulteriore, destinata a consentire l’accesso e le operazioni di demolizione. Inoltre, l’estensione risultava ampiamente contenuta entro il limite massimo stabilito dall’art. 31, comma 3.

In conclusione, i giudici del TAR hanno ritenuto legittima l’ordinanza di acquisizione e il percorso seguito dall’amministrazione.

Il cuore della decisione sta nella scansione temporale prevista dall’art. 31. Il termine di 90 giorni non è una formalità procedimentale: allo spirare del termine, l’effetto acquisitivo si produce automaticamente e l’immobile esce dalla sfera giuridica del privato. Da quel momento la posizione del proprietario cambia in modo irreversibile.

In questa cornice, la fiscalizzazione ex art. 34 non può essere prospettata come rimedio successivo. Se l’intervento rientra nell’ambito dell’art. 31, oppure se l’acquisizione si è già perfezionata, manca il presupposto stesso per attivare la sanzione sostitutiva, perché viene meno la titolarità del bene. Anche l’inerzia dell’amministrazione, a fronte di un’istanza priva dei presupposti, non incide su questo assetto.

Il richiamo all’art. 9-bis aggiunge un ulteriore elemento. Il pagamento della sanzione ex art. 34 può concorrere alla ricostruzione dello stato legittimo solo quando la fiscalizzazione è giuridicamente ammissibile e tempestiva. Se l’effetto acquisitivo si è già prodotto, non vi è alcun pagamento rilevante ai fini dello stato legittimo, né può formarsi un titolo “indiretto” attraverso una richiesta tardiva.

Nella pratica edilizia questo significa che le valutazioni sull’accertamento di conformità o sulla percorribilità della fiscalizzazione vanno fatte immediatamente, alla notifica dell’ordinanza di demolizione. Una volta superato quel passaggio, le possibilità di intervento si restringono drasticamente.

Nel sistema repressivo edilizio il fattore tempo incide sulla proprietà, sulla legittimazione e, oggi, anche sulla ricostruzione dello stato legittimo dell’immobile.