Tratto da: Lavoripubblici

La proroga di un contratto pubblico è davvero un’eccezione oppure, nella prassi, rischia di trasformarsi in una modalità ordinaria di gestione dei servizi? Quando la lex specialis prevede una facoltà di proroga, siamo sempre davanti a una proroga contrattuale oppure può trattarsi, in concreto, di una proroga tecnica, soggetta a presupposti molto più rigorosi?

La distinzione non è solo terminologica. La differenza tra proroga contrattuale e proroga tecnica incide sul valore stimato dell’appalto e quindi sulle soglie e sulle regole di gara; sul rispetto dei principi di concorrenza e rotazione; sulla corretta programmazione delle procedure; e sulla posizione economica dell’operatore uscente, chiamato a proseguire l’esecuzione alle stesse condizioni.

Nella pratica, però, il confine tra i due strumenti non è sempre così netto. La semplice previsione nel disciplinare della facoltà di proroga viene talvolta utilizzata per giustificare estensioni dell’affidamento che non rientrano più nella fisiologia contrattuale, ma che non risultano neppure assistite dai presupposti stringenti della proroga tecnica.

Su questi aspetti è intervenuto il Consiglio di Stato con la sentenza del 12 febbraio 2026, n. 1116, ribadendo che la proroga tecnica non è uno strumento di gestione elastica del contratto, ma una valvola eccezionale, strettamente ancorata alla continuità del servizio e alla concreta esistenza di una gara in corso.

La questione in esame riguardava un accordo quadro della durata iniziale di sette mesi, con un’opzione di estensione di ulteriori sei mesi espressamente disciplinata nella lex specialis.

Nel disciplinare era inoltre richiamata la facoltà di ricorrere alla proroga tecnica ai sensi dell’art. 106, comma 11, del d.lgs. n. 50/2016, limitatamente al tempo necessario per individuare un nuovo contraente.

L’amministrazione ha esercitato l’opzione di proroga contrattuale di sei mesi, ha utilizzato il quinto d’obbligo e, alla successiva scadenza, ha disposto una proroga tecnica di nove mesi, motivandola con l’esigenza di garantire la continuità del servizio.

La nuova gara, tuttavia, non era ancora stata formalmente indetta al momento dell’adozione della determina di proroga; la delega per l’indizione era intervenuta solo pochi giorni prima della scadenza del contratto.

Il TAR aveva ritenuto legittima la scelta, riqualificando la proroga come “contrattuale” in ragione della sua previsione negli atti di gara.

Ne è scaturito l’appello dell’operatore economico affidatario, che ha rimesso al centro una questione dirimente: quella disposta era davvero una proroga contrattuale oppure una proroga tecnica priva dei presupposti di legge?

Su questo punto si è concentrata la decisione del Consiglio di Stato.

Per comprendere la decisione occorre tornare alla disciplina applicabile ratione temporis, cioè al d.lgs. n. 50/2016.

Nel vigore del “vecchio” Codice dei contratti – ma il ragionamento resta attuale anche oggi – il sistema si è caratterizzato per due istituti distinti:

• l’opzione di proroga contrattuale, prevista e quantificata negli atti di gara, computata nel valore complessivo dell’affidamento;
• la proroga tecnica, istituto eccezionale e temporaneo, ammesso solo per il tempo strettamente necessario alla conclusione di una nuova procedura già avviata.

L’opzione di proroga – quella che normalmente definiamo proroga contrattuale – è uno strumento programmato: deve essere prevista nei documenti di gara, delimitata nel tempo e nell’importo e, soprattutto, deve essere computata nel valore complessivo dell’appalto. Non è un’estensione eventuale decisa a posteriori, ma una possibilità già incorporata nella gara, coerente con l’art. 35, comma 4, che impone di calcolare nel valore stimato anche le opzioni e i rinnovi espressamente stabiliti.

Diversa è la logica dell’art. 106, comma 11: qui il legislatore ha disciplinato un rimedio eccezionale, ammesso solo per il tempo strettamente necessario alla conclusione delle procedure per l’individuazione di un nuovo contraente. La sua funzione è garantire la continuità del servizio, evitando soluzioni di continuità tra un contratto e il successivo, ma senza alterare l’assetto concorrenziale.

La differenza incide sulla struttura dell’affidamento, sul valore dell’appalto, sulla programmazione e, in ultima analisi, sul rispetto dei principi di concorrenza e buon andamento.

Il Consiglio di Stato ha smontato la riqualificazione operata dal TAR, che aveva trasformato la proroga impugnata da “tecnica” a “contrattuale” sul presupposto che la possibilità di proroga fosse prevista nella lex specialis.

Il fatto che nel disciplinare fosse richiamata la facoltà di ricorrere alla proroga ex art. 106, comma 11, non bastava a mutarne la natura. L’opzione contrattuale e la proroga tecnica sono istituti diversi e non comunicanti. Se l’opzione programmata è già stata esercitata e integralmente consumata, non può essere riproposta sotto altra qualificazione solo perché esiste un generico richiamo negli atti di gara.

Il Collegio ha ricostruito il dato oggettivo: l’amministrazione aveva già utilizzato l’opzione di estensione di sei mesi prevista dal disciplinare. La successiva proroga di nove mesi non era stata computata nel valore complessivo dell’appalto e non rientrava nei limiti economici originariamente stimati. Non si trattava, dunque, di un’estensione contrattualmente programmata.

A quel punto, l’unica possibile qualificazione era quella di proroga tecnica. Ma se è tecnica, deve rispettarne i presupposti. La proroga tecnica, per sua natura, è strettamente strumentale alla conclusione di una nuova gara già in corso e richiede che la procedura sia stata effettivamente avviata.

Nel caso di specie, al momento della determina di proroga, la nuova gara non era ancora stata formalmente indetta.

Non solo: il Collegio ha richiamato il principio generale in materia di efficacia degli atti amministrativi, secondo cui il termine da prorogare non deve essere già scaduto. Anche questo elemento risultava problematico nella sequenza temporale degli atti.

Ne deriva una conclusione netta: l’atto adottato non poteva essere ricondotto alla proroga contrattuale e non rispettava i presupposti della proroga tecnica. L’illegittimità non dipendeva da un vizio formale, ma da un difetto sostanziale dei presupposti legittimanti.

C’è poi un profilo economico particolarmente interessante: la proroga tecnica obbliga l’affidatario a proseguire alle medesime condizioni contrattuali. Se l’estensione non è limitata nel tempo e strettamente funzionale alla nuova gara, l’equilibrio economico dell’appalto può risultare compromesso. Il rischio d’impresa non può essere ampliato oltre i confini del contratto originario attraverso uno strumento eccezionale.

Infine, un ulteriore passaggio della sentenza merita attenzione: il Collegio ricorda che, in presenza di effettive esigenze urgenti, l’ordinamento conosce altri strumenti, come le procedure “ponte” in via d’urgenza. La proroga tecnica non è l’unica soluzione disponibile e non può diventare quella più comoda.

In questo senso, la corretta gestione delle scadenze contrattuali è parte integrante della responsabilità della stazione appaltante. La proroga tecnica non può supplire a carenze programmatorie.

L’appello è stato accolto, con dichiarazione di illegittimità della proroga disposta dalla stazione appaltante.

Dal punto di vista delle amministrazioni, la sentenza impone alcune cautele molto concrete. Occorre distinguere in modo netto tra opzione contrattuale programmata e facoltà tecnica di transizione: se l’opzione di proroga è prevista, deve essere delimitata e computata nel valore dell’appalto sin dall’origine. Una volta esaurita, non può essere riproposta sotto diversa qualificazione.

La proroga tecnica, inoltre, presuppone che:

• la nuova gara sia effettivamente avviata: non è sufficiente una delega o un atto preparatorio; la procedura deve essere formalmente indetta e in corso;
• il contratto non sia già scaduto: l’atto di proroga deve intervenire quando il rapporto è ancora efficace.

Dal punto di vista degli operatori economici, l’obbligo di proseguire l’esecuzione alle medesime condizioni economiche non è incondizionato né indefinito. In assenza dei presupposti della proroga tecnica, l’atto può essere contestato.

In definitiva, anche la gestione della fase finale dell’appalto deve essere improntata alla programmazione, al rispetto dei tempi e alla corretta qualificazione degli istituti. Elementi che incidono direttamente sulla legittimità dell’azione amministrativa.