Introduzione

Nel processo di trasformazione della pubblica amministrazione, il tema della performance ha progressivamente assunto una valenza che travalica la dimensione meramente tecnica della misurazione dei risultati, per investire direttamente gli assetti organizzativi, i modelli di leadership e le modalità di selezione e responsabilizzazione della dirigenza. In tale prospettiva, la nozione di valore pubblico si è affermata come categoria concettuale capace di sintetizzare le esigenze di efficacia dell’azione amministrativa, di legittimazione democratica e di sostenibilità organizzativa, orientando il dibattito dottrinale verso una concezione sostanziale del buon andamento.

L’attenzione del legislatore in materia di performance e merito si colloca all’interno di questo quadro evolutivo, nel quale la valutazione viene intesa come strumento di governo delle amministrazioni e di orientamento strategico dell’azione pubblica. In tale contesto, l’analisi delle principali elaborazioni teoriche sul valore pubblico consente di individuare il fondamento concettuale delle scelte legislative più recenti, tra cui il DDL Merito, che interviene in modo incisivo sui meccanismi di valutazione e sull’accesso alla dirigenza, con l’obiettivo di rafforzare il nesso tra competenze, risultati e responsabilità manageriale.

1. Cenni alle teorie aziendalistiche in tema di valore pubblico

Come noto, uno dei contributi più importanti sulla nozione di “valore pubblico” è da ascrivere a Mark H. Moore. Nella sua opera “La creazione di valore pubblico. La gestione strategica nella pubblica amministrazione”^[1], l’illustre Autore osserva che un utile concetto di valore pubblico può essere individuato se i manager pubblici integrano a) giudizi autonomi su ciò che è di valore ed efficace, b) una diagnosi delle aspettative politiche, c) considerazioni razionali su ciò che è operativamente realizzabile.

“In breve, nel provvedere al valore pubblico, i manager devono trovare un modo per integrare politica, contenuti e amministrazione”^[2]. Tale argomento viene presentato da Moore facendo riferimento al c.d. triangolo strategico, che consente di focalizzare l’attenzione manageriale sulle tre questioni fondamentali che un dirigente deve affrontare per verificare l’adeguatezza del suo progetto organizzativo: “se tale proposta abbia valore pubblico, se sia supportata politicamente e legalmente, se sia attuabile dal punto di vista amministrativo e operativo”^[3].

Il triangolo di Moore serve anche a ricordare ai manager pubblici i compiti e le funzioni chiave che dovranno eseguire per definire e realizzare le loro idee, con particolare riferimento al giudizio circa il valore delle proposte studiate; la “spinta” nei confronti della politica per ottenere legittimazione e supporto; il miglioramento della capacità organizzativa di raggiungere gli obiettivi proposti^[4]. Per fare ciò, sembra necessaria la sussistenza di un ambiente organizzativo improntato alla fiducia, come già argomentativamente sviluppato in altra sede^[5].

Inoltre, nel corso della sua fondamentale opera, continuamente intessuta di apprezzabili esempi concreti^[6], Moore afferma che i manager pubblici possono creare valore pubblico attraverso due attività: “la più ovvia è l’uso delle risorse finanziarie e dell’autorità loro assegnate per produrre beni di valore per particolari clienti e beneficiari (…) i manager pubblici possono creare valore anche stabilendo e rendendo operativa un’istituzione che incontri i desideri dei cittadini (e dei loro rappresentanti) in termini di ordine e produttività. Soddisfano tali aspirazioni quando comunicano i dati sulle performance passate e future della loro organizzazione ai cittadini e ai rappresentanti politici per garantirsi nel tempo la loro approvazione attraverso meccanismi consolidati di responsabilizzazione”^[7].

Si potrebbe osservare, in senso critico, che, considerato in sé e per sé, il concetto di valore pubblico declinato da Moore sia difficilmente trasponibile nel sistema italiano, ove il dirigente è assoggettato a numerosi vincoli legislativi e formali^[8], sebbene lo stesso Moore non manchi di precisare che la sua concezione di valore interno si muove, più che altro, sul piano interno e intrinseco della creatività del dirigente, il quale continuerà ad essere vincolato, nella sua azione, dai vincoli esterni e burocratici.

Infatti, “il triangolo strategico si basa sul presupposto che i manager pubblici debbano definire lo scopo e la mission generale dell’organizzazione. (…) Un invito così ampio può presentare rischi per la gestione democratica. Può, infatti, essere pericoloso incoraggiare i manager del settore pubblico a utilizzare l’immaginazione per cercare di creare valore pubblico. Nel calibrare tale rischio, però, dobbiamo tenere presente che il principale cambiamento suggerito è nei pensieri e nelle azioni dei manager, non nelle disposizioni istituzionali di cui sono responsabili”[9].

Inoltre, occorre osservare che non è chiara la perimetrazione del concetto di “valore pubblico” nell’opera di Moore. Nonostante egli vi dedichi il titolo dell’opera e i riferimenti testuali siano continui, nel calderone del valore pubblico sembra rientrare un po’ di tutto: politiche pubbliche in grado di soddisfare realmente i bisogni dei cittadini; gestione improntata alla pianificazione strategica; capacità di leadership e negoziazione; finanche la comunicazione strategica e il marketing istituzionale. Ciò è anche conseguenza del fatto che “it is arguable that Creating Public Value spent less time defining public value in theoretical terms than in operationalizing it in practical terms”[10].

Come osservato di recente, quella individuata da Moore non è l’unica accezione di valore pubblico. Un primo approccio è legato al contributo che può essere fornito dalla sfera pubblica indagando le determinanti che possono migliorare il welfare di una determinata collettività; il secondo approccio afferisce al valore pubblico aggiunto per effetto dell’attività delle organizzazioni pubbliche e dei loro manager in termini di migliori outcome sociali; infine, il terzo approccio ha carattere normativo ed è riconducibile al triangolo strategico di cui si è detto^[11].

Nella dottrina aziendalistica italiana, il valore pubblico è strettamente legato al ciclo della performance e appare difficilmente scindibile da esso, in quanto legato al conseguimento degli obiettivi di riferimento attraverso canoni di efficienza, efficacia ed economicità, che non possono prescindere dal corretto utilizzo dei fattori produttivi e degli input in senso lato[12].

A livello para-normativo, e più correttamente di soft law, prime e concrete indicazioni sulla nozione di “valore pubblico” sono state fornite dalle Linee guida sulla performance n. 1/2017, adottate dal Dipartimento della Funzione Pubblica. In esse il valore pubblico è collocato direttamente nell’ambito del ciclo delle performance, ed è inteso come “miglioramento del livello di benessere dei destinatari delle politiche e dei servizi”^[13].

Tali posizioni sono state trasfuse anche in documenti ufficiali. Si consideri che il CNEL, nella sua Relazione annuale sui servizi offerti dalle P.A. – 2019, ha dedicato un intero capitolo al “valore pubblico”, elaborato da uno studioso che ha particolarmente approfondito il tema[14].

In tal documento si legge che «il miglioramento delle performance delle pubbliche amministrazioni italiane è stato perseguito prevalentemente tramite la stratificazione successiva di provvedimenti legislativi e mediante progressivi affinamenti metodologici (…); per rendere tale miglioramento realmente utile alla crescita del paese occorre cambiare il paradigma di valutazione dell’azione pubblica: dall’approccio adempimentale (“burocrazia della performance”) e, a tratti, autoreferenziale (“la performance per la performance”), verso un approccio finalizzato al benessere dei cittadini (“la performance verso il Valore Pubblico”)»[15].

• PIAO e valore pubblico.

La crisi pandemica da Covid-19 ha reso evidente la necessità di poter fare affidamento su istituzioni forti e servizi pubblici efficienti, soprattutto a seguito dell’avvento del Next Generation EU, che dovrebbe costituire un’occasione per costruire nuove basi di crescita e sviluppo economico e sociale, attraverso l’elaborazione di un piano di riforme combinato ad un sistema di monitoraggio non più solo finalizzato a certificare la spesa effettuata, ma incentrato sul valore pubblico generato.

E’ in questo quadro che si inserisce l’introduzione del Piano Integrato di Attività e di Organizzazione (PIAO), introdotto dall’art. 6 D.L. 9 giugno 2021, n. 80, conv. in legge 6 agosto 2021, n. 113 quale strumento di pianificazione finalizzato a integrare i singoli strumenti di programmazione previsti dalla normativa previgente in tema di performance, anticorruzione, fabbisogno di personale, digitalizzazione, parità di genere e lavoro agile.

Il PIAO ha durata triennale, ma viene aggiornato annualmente. Definisce:

• gli obiettivi programmatici e strategici della performance;
• la strategia di gestione del capitale umano e di sviluppo organizzativo, anche mediante il ricorso al lavoro agile, e gli obiettivi formativi annuali e pluriennali, finalizzati al raggiungimento della completa alfabetizzazione digitale, allo sviluppo delle conoscenze tecniche e delle competenze trasversali e manageriali e all’accrescimento culturale e dei titoli di studio del personale correlati all’ambito d’impiego e alla progressione di carriera del personale;
• gli strumenti e gli obiettivi del reclutamento di nuove risorse e della valorizzazione delle risorse interne, prevedendo, oltre alle forme di reclutamento ordinario, la percentuale di posizioni disponibili nei limiti stabiliti dalla legge destinata alle progressioni di carriera del personale;
• gli strumenti e le fasi per giungere alla piena trasparenza dell’attività e dell’organizzazione amministrativa nonché per raggiungere gli obiettivi in materia di anticorruzione;
• l’elenco delle procedure da semplificare e reingegnerizzare ogni anno, anche mediante il ricorso alla tecnologia e sulla base della consultazione degli utenti, nonché la pianificazione delle attività;
• le modalità e le azioni finalizzate a realizzare la piena accessibilità alle amministrazioni, fisica e digitale, da parte dei cittadini ultrasessantacinquenni e dei cittadini con disabilità;
• le modalità e le azioni finalizzate al pieno rispetto della parità di genere, anche con riguardo alla composizione delle commissioni esaminatrici dei concorsi.

La cifra comune, nonché la finalità generale prevista dal legislatore, è quella di assicurare la qualità e la trasparenza dell’attività amministrativa e migliorare la qualità dei servizi ai cittadini e alle imprese e procedere alla costante e progressiva semplificazione e reingegnerizzazione dei processi, così statuendo un esplicito riferimento alle teorie manageriali precedentemente esaminate.

In breve, il PIAO non può e non deve trasformarsi in un mero adempimento formale e burocratico[16], a pena di smarrire la vocazione per la quale è stato introdotto nel nostro ordinamento e tradire le istanze di semplificazione, ma deve agire da strumento generatore di valore pubblico.

Il valore pubblico, in tale contesto, costituisce una sorta di “performance delle performances”, il valore di sintesi di un’architettura coordinata di indicatori analitici di performance inseriti negli strumenti di programmazione.

Il valore pubblico viene misurato attraverso indicatori di impatto; quelli riferibili al benessere di cittadini e imprese possono essere misurati anche tramite gli indicatori di Benessere Equo e Sostenibile Istat-Cnel e/o mediante i Sustainable Development Goals dell’Agenda ONU 2030, secondo l’esempio riportato.

Già il decreto del Ministero dell’Economia e della Finanza del 16 ottobre 2017 ha individuato degli indicatori di Benessere Equo e Sostenibile (BES); ancor prima, la riforma del bilancio dello Stato (Legge n. 163/2016) aveva introdotto un riferimento agli indicatori di benessere equo e sostenibile nei documenti di programmazione economica e di bilancio. Il governo si è così impegnato a integrare, nella valutazione delle politiche pubbliche, segnatamente le dimensioni economiche afferenti alla qualità della vita.

In particolare, venivano in rilievo i seguenti indicatori, individuati dal Decreto 16 ottobre 2017: 1) reddito medio disponibile aggiustato pro capite; 2) indice di diseguaglianza del reddito disponibile; 3) indice di povertà assoluta; 4) speranza di vita in buona salute alla nascita; 5) eccesso di peso; 6) uscita precoce dal sistema di istruzione e formazione; 7) tasso di mancata partecipazione al lavoro, con relativa scomposizione per genere; 8) rapporto tra tasso di occupazione delle donne di 25-49 anni con figli in età prescolare e delle donne senza figli; 9) indice di criminalità predatoria; 10) indice di efficienza della giustizia civile; 11) emissioni di CO2 e altri gas clima alteranti; 12) indice di abusivismo edilizio.

Allo stesso modo, con l’Agenda 2030, le Nazioni Unite hanno delineato gli obiettivi da perseguire per uno sviluppo che possa qualificarsi come realmente sostenibile. Si è ribadita, in dottrina, la necessità di intraprendere un percorso fondato sulla visione integrata delle problematiche, porgendo l’attenzione non solo all’aspetto economico, ma anche all’aspetto sociale, ambientale e istituzionale[17].

È comunque importante sottolineare che la performance non è il solo fattore determinante per la creazione di valore pubblico. Altri fattori, come l’equità, l’inclusione sociale e la partecipazione dei cittadini, giocano un ruolo di pari rilievo nella creazione di valore pubblico in un’organizzazione pubblica. Per questo, risulta importante considerare una prospettiva multidimensionale nella valutazione della performance: una prospettiva che tenga conto degli impatti sociali, ambientali ed economici delle politiche pubbliche[18].

In definitiva, le moderne Pubbliche Amministrazioni, attraverso lo strumento del PIAO, possono e devono uniformarsi con successo a logiche di processo al fine di curare al meglio l’interesse pubblico e garantire la soddisfazione del cittadino, valore di primaria importanza in un contesto istituzionale caratterizzato dall’attuazione del PNRR e dalla correlata, necessaria progettualità.

Il PIAO, come annotato da autorevole dottrina, non deve diventare il “piano dei piani”[19], espressione di una concezione adempimentale e burocratica, ma, se inteso in modo corretto, può divenire la guida strategica dell’Ente (nel dialogo con il DUP, il bilancio e tutti gli altri strumenti di programmazione) nel quadro dell’attuazione del Business Process Reengineering nelle Pubbliche Amministrazioni.

Per questa via, avvalendosi nel modo corretto, degli strumenti di programmazione, sarà possibile orientare le Amministrazioni alla soddisfazione degli utenti e, in ultima analisi, alla creazione di valore pubblico.

• Dalla nozione di valore pubblico alla riforma degli assetti ordinamentali della dirigenza

I cenni alle principali teorie aziendalistiche in tema di valore pubblico consentono di cogliere come, nel dibattito contemporaneo, la performance delle amministrazioni non possa più essere valutata esclusivamente in termini di adempimento procedurale o di rispetto formale delle regole, ma debba essere misurata in relazione alla capacità di generare risultati sostanziali per la collettività[20]. In tale prospettiva, il valore pubblico si configura come criterio di sintesi tra obiettivi strategici, capacità organizzativa e responsabilità manageriale, imponendo una rilettura complessiva dei meccanismi di selezione, valutazione e sviluppo delle figure apicali della pubblica amministrazione.

Se, infatti, la creazione di valore pubblico presuppone amministrazioni in grado di governare processi complessi, orientare l’azione verso risultati misurabili e rispondere in modo efficace alle esigenze dei cittadini, ne discende la necessità di un sistema di reclutamento e valutazione della dirigenza fondato su parametri sostanziali, capaci di intercettare competenze effettivamente esercitate, capacità organizzative e attitudine alla leadership. In questa chiave, la performance non rappresenta soltanto uno strumento di misurazione ex post dell’azione amministrativa, ma diviene criterio di legittimazione dell’esercizio delle funzioni dirigenziali e fattore selettivo per l’accesso alle posizioni di responsabilità[21].

È proprio in tale quadro che si colloca il recente intervento riformatore noto come “DDL Merito”, il quale si propone di incidere in modo strutturale sul sistema della valutazione e sull’accesso alla dirigenza, superando una concezione statica e formalistica del merito a favore di un modello dinamico, fondato sulla prova in concreto delle competenze e dei risultati conseguiti. La riforma si inserisce, dunque, in una linea di continuità ideale con le elaborazioni teoriche sul valore pubblico, traducendole in scelte ordinamentali volte a rafforzare il nesso tra performance, responsabilità manageriale e qualità dell’azione amministrativa.

In tale prospettiva, l’accesso alla dirigenza e la valutazione delle capacità manageriali assumono un ruolo centrale quale snodo attraverso cui il valore pubblico, da categoria teorica, si trasforma in criterio operativo di governo delle amministrazioni. È a partire da questa impostazione che può essere analizzato il nuovo modello di accesso alla dirigenza di seconda fascia delineato dal legislatore, fondato su percorsi differenziati e su una valutazione sostanziale delle competenze.

4. Accesso alla dirigenza di seconda fascia, percorsi differenziati e valutazione sostanziale delle competenze

Con il DDL merito si prospettano rilevanti novità ordinamentali riguarda l’accesso alla qualifica di dirigente della seconda fascia nelle amministrazioni statali, anche ad ordinamento autonomo, nonché negli enti pubblici non economici. In particolare, l’intervento normativo incide in modo significativo sull’articolo 28 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, introducendo un modello di accesso plurale e strutturalmente differenziato, fondato su una combinazione di reclutamento esterno, formazione selettiva e valorizzazione delle professionalità interne, così previsto:

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