Tratto da: Lavori Pubblici 

Nel tempo, l’evoluzione normativa – dalla SCIA al silenzio assenso – ha progressivamente ristretto gli spazi di intervento tardivo dell’amministrazione, proprio per evitare che controlli dilatati nel tempo finissero per comprimere in modo irragionevole l’iniziativa privata. Ultimo, in ordine cronologico, l’intervento della Legge 2 dicembre 2025, n. 182 (c.d. Legge Semplificazioni 2025), che ha ridotto da 12 a 6 mesi i termini per l’annullamento d’ufficio.

Tuttavia, questo processo di liberalizzazione procedimentale non ha mai avuto l’obiettivo di legittimare situazioni fondate su dichiarazioni infedeli, né di trasformare il decorso dei termini in uno schermo capace di consolidare effetti giuridici costruiti su presupposti inesistenti.

È in questo solco che si colloca il tema dell’autotutela amministrativa oltre i termini, quando emerga che un titolo edilizio, o una SCIA, abbia prodotto effetti sulla base di una rappresentazione non conforme allo stato reale dei luoghi. In questo caso, è davvero precluso all’amministrazione l’esercizio dell’autotutela oltre i termini ordinari? Il decorso del tempo può rendere intangibile qualsiasi effetto giuridico prodotto da una SCIA o da un titolo edilizio? E, soprattutto, può dirsi tutelabile l’affidamento del privato quando il titolo o la dichiarazione si fondano su presupposti fattuali non veritieri?

Sono interrogativi che attraversano da anni la giurisprudenza amministrativa, soprattutto in materia edilizia, dove la stratificazione degli atti, la dimensione dichiarativa dei titoli e il peso delle rappresentazioni catastali rendono frequente il rischio di uno scollamento tra realtà giuridica e realtà materiale.

La sentenza del Consiglio di Stato, 8 gennaio 2026, n. 155, si inserisce esattamente in questo quadro, offrendo una lettura particolarmente significativa dei rapporti tra limiti temporali dell’art. 19 della legge n. 241/1990, controllo del territorio e rilevanza – o irrilevanza – del decorso del tempo quando l’efficacia della SCIA poggi su presupposti non veritieri. Una pronuncia che, al di là del caso concreto, fornisce indicazioni operative di grande interesse per tecnici e amministrazioni.

Il caso affrontato da Palazzo Spada muove da una controversia nata da una SCIA presentata per il frazionamento di un fabbricato esistente, mediante la soppressione di due unità immobiliari e la costituzione di quattro nuovi subalterni.

Si trattava, almeno formalmente, di interventi da eseguire, che avrebbero dovuto modificare l’assetto interno dell’edificio attraverso opere edilizie non ancora realizzate.

Tuttavia, pur in assenza di qualsiasi attività materiale sul fabbricato, il proprietario aveva registrato le variazioni catastali, rappresentando come già avvenuto il frazionamento. Di conseguenza, mentre sul piano documentale e catastale l’immobile risultava già articolato in quattro unità, sul piano fisico continuava a mantenere la sua originaria consistenza.

Su questa rappresentazione “anticipata” si innestavano poi ulteriori atti rilevanti:

• un atto di compravendita avente ad oggetto le unità così descritte;
• una successiva domanda di permesso di costruire, nella quale l’intervento progettato presupponeva l’esistenza di un fabbricato già frazionato secondo quanto risultava dagli atti catastali e dalla precedente SCIA.

È in questa fase che l’amministrazione comunale, a seguito di attività di controllo sul territorio, ha accertato che lo stato dei luoghi non corrispondeva alla rappresentazione giuridica utilizzata nei vari procedimenti, in quanto i lavori dichiarati non erano mai stati eseguiti e alcune volumetrie accessorie (garage e cantinola), richiamate nella documentazione successiva, non risultavano né dalle SCIA né dal titolo edilizio originario.

Da qui l’adozione di una serie di provvedimenti:

• la dichiarazione di inefficacia delle SCIA;
• il diniego del permesso di costruire;
• l’ordinanza di demolizione delle volumetrie ritenute prive di titolo.

Il TAR aveva ritenuto illegittimo l’intervento comunale, valorizzando il decorso dei termini previsti dall’art. 19 della legge n. 241/1990 e l’assenza di un formale esercizio dell’autotutela.

La questione veniva quindi sottoposta al Consiglio di Stato, chiamato a chiarire se, e in che limiti, il superamento dei termini potesse impedire all’amministrazione di intervenire a fronte di una rappresentazione non veritiera dello stato dell’immobile.

Il perimetro giuridico entro cui si colloca la vicenda è definito, anzitutto, dalla disciplina della SCIA contenuta nell’art. 19 della legge n. 241/1990.

La segnalazione certificata di inizio attività si fonda su un modello di autoresponsabilità del privato, temperato da un potere di verifica preventiva dell’amministrazione esercitabile entro termini rigorosamente predeterminati. Proprio la fissazione di tali termini risponde all’esigenza di garantire certezza dei rapporti giuridici, evitando che l’iniziativa economica e edilizia resti esposta sine die a interventi repressivi.

Decorso il termine per l’esercizio dei poteri inibitori e conformativi, l’ordinamento non priva però l’amministrazione di ogni possibilità di intervento, ma sposta il baricentro dell’azione amministrativa sul diverso piano dell’autotutela decisoria, disciplinata dall’art. 21-nonies della legge n. 241/1990.

È proprio questa norma a rappresentare il punto di equilibrio tra due interessi contrapposti:

• da un lato, la tutela dell’affidamento del privato;
• dall’altro, l’esigenza di ripristinare la legalità quando un provvedimento – o un effetto giuridico ad esso equiparabile – risulti viziato.

Nel tempo, il legislatore è intervenuto più volte sull’art. 21-nonies, da ultimo con la legge n. 182/2025, rafforzando la tipizzazione dei presupposti dell’annullamento d’ufficio e riducendo progressivamente gli spazi di un esercizio discrezionale e tardivo del potere.

Tuttavia, la stessa disciplina dell’annullamento d’ufficio continua a riconoscere una rilevanza decisiva alla non veridicità dei presupposti. In presenza di dichiarazioni mendaci, di rappresentazioni infedeli dello stato dei luoghi o di presupposti fattuali inesistenti, la tutela dell’affidamento perde progressivamente consistenza, perché viene meno la base stessa su cui quell’affidamento si è formato.

È in questo spazio intermedio che si colloca la giurisprudenza più recente, chiamata a distinguere:

• i casi in cui il decorso del tempo consolida legittimamente gli effetti della SCIA;
• da quelli in cui l’effetto giuridico si è formato su una ricostruzione solo apparente della realtà.

La sentenza in commento si inserisce in questo filone interpretativo, chiarendo che i limiti temporali dell’art. 19 della legge n. 241/1990 e quelli dell’art. 21-nonies non possono essere letti in modo meccanico, ma devono essere coordinati con il principio di leale collaborazione, con il dovere di chiarezza nei rapporti procedimentali e, soprattutto, con la necessaria corrispondenza tra realtà giuridica e realtà materiale dell’intervento edilizio.

Preliminarmente, il Consiglio di Stato ha sottolineato come il TAR, nella sentenza di primo grado, avesse correttamente rilevato il superamento dei termini per l’esercizio del potere inibitorio ex art. 19 della legge n. 241/1990.

La verifica preventiva connessa alla SCIA deve infatti svolgersi entro i tempi stabiliti e il decorso del tempo consolida una ragionevole certezza dei diritti maturati da cittadini e imprese.

Quest’attività va però distinta da quella, più ampia, di controllo sul territorio in capo all’amministrazione.

Secondo i giudici, la fattispecie non riguardava lavori legittimamente eseguibili confidando nel silenzio dell’amministrazione, né la tutela dell’affidamento incolpevole del privato.
Il caso atteneva invece a una rappresentazione giuridica non veritiera, nella quale si è sovrapposto un dato formale (la SCIA) a una realtà fattuale mai modificata.

In altri termini, non si era in presenza di lavori eseguiti e “consolidati” dal decorso del tempo, ma di un immobile rimasto invariato, utilizzato però come se fosse già stato trasformato, sia sul piano catastale sia su quello civilistico e amministrativo.

In questo scenario, il Consiglio di Stato afferma che:

• la falsità della rappresentazione dello stato dei luoghi è elemento dirimente;
• tale falsità non richiede ulteriori accertamenti, essendo stata di fatto ammessa dallo stesso interessato;
• il decorso dei termini dell’art. 19 diventa irrilevante, perché non può essere invocato per cristallizzare una situazione giuridica artificiale e non corrispondente alla realtà fisica dell’immobile.

Ne discende la legittimità degli interventi interdittivi sulle SCIA, anche a prescindere dai presupposti tipici dell’autotutela.