Tratto da: Lavori Pubblici  

La Delibera ANAC n. 374 del 1° ottobre 2025 rappresenta un punto di svolta nell’interpretazione delle norme sul project financing contenute nel D.Lgs. 36/2023. Attraverso l’esame della controversia relativa all’impianto di cremazione di Terni, l’Autorità Nazionale Anticorruzione stabilisce che l’azzeramento del punteggio dell’offerta economica è incompatibile con la natura dello strumento della finanza di progetto e con gli articoli 185 e 193 del Codice dei Contratti Pubblici.

 

Il D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36 ha inaugurato una nuova stagione per il partenariato pubblico-privato in Italia, ridisegnando l’intera disciplina del project financing con maggiore enfasi sulla sostenibilità economico-finanziaria delle operazioni e sul trasferimento effettivo del rischio al settore privato.

In un contesto dominato dalle esigenze di attuazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza e dalla necessità di attrarre capitali privati per le infrastrutture, il partenariato pubblico-privato assume un ruolo cruciale, consentendo alle amministrazioni di realizzare opere senza immediato esborso di risorse pubbliche, trasferendo al contempo al privato il rischio economico legato alla gestione dell’opera.

La Delibera ANAC n. 374 del 1° ottobre 2025 offre una lettura sistematica degli articoli 174, 185 e 193 del Codice, chiarendo aspetti interpretativi fondamentali per tutte le stazioni appaltanti che intendano avvalersi dello strumento del project financing.

Il Comune di Terni ha bandito una procedura per l’affidamento in concessione, mediante project financing ex art. 193, della progettazione, costruzione e gestione economico-funzionale di un impianto di cremazione. L’operazione, del valore complessivo di oltre 25 milioni di euro, prevedeva un investimento privato di circa 4,6 milioni di euro, la concessione in diritto di superficie gratuito di un’area di tremila metri quadrati nel Cimitero Urbano, nessun contributo monetario pubblico, e una durata venticinquennale.

La procedura aveva già subito un primo intervento ANAC: il Parere di precontenzioso n. 221 del 28 maggio 2025 aveva censurato modifiche ai requisiti di partecipazione senza nuova pubblicazione, inducendo l’amministrazione ad annullare e riavviare la gara. Il nuovo bando, pubblicato il 9 luglio 2025, conteneva però una clausola controversa: pur prevedendo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, attribuiva tutti i 100 punti all’offerta tecnica, azzerando completamente il peso dell’offerta economica.

La società Edile Vispin S.r.l. ha presentato istanza di precontenzioso ai sensi dell’art. 220 del Codice, contestando l’impossibilità di valutare la convenienza economica e la sostenibilità dell’affidamento in assenza di punteggio per la componente economica.

L’art. 174 del D.Lgs. 36/2023 definisce il rischio operativo come “il rischio legato alla gestione dei lavori o dei servizi sul lato della domanda o sul lato dell’offerta o di entrambi, trasferito all’operatore economico“. Questo trasferimento costituisce l’elemento distintivo essenziale del PPP: senza effettivo trasferimento del rischio economico, l’operazione si configurerebbe come appalto mascherato.

L’art. 185 detta la disciplina speciale per l’aggiudicazione delle concessioni. Il comma 1 stabilisce che le concessioni sono aggiudicate “in modo da individuare un vantaggio economico complessivo per l’ente concedente“. Il comma 5 introduce una previsione innovativa: “Prima di assegnare il punteggio all’offerta economica la commissione aggiudicatrice verifica l’adeguatezza e la sostenibilità del piano economico-finanziario“. La norma presuppone chiaramente che al PEF venga successivamente assegnato un punteggio, altrimenti la verifica preventiva risulterebbe priva di senso.

L’art. 193 prescrive l’obbligatorio utilizzo del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo. Il comma 10 richiede che l’offerta contenga il PEF asseverato, le caratteristiche del servizio, le varianti migliorative e le eventuali modifiche allo schema di convenzione.

Il Comune di Terni aveva invocato l‘art. 108, comma 5, che consente alle stazioni appaltanti di limitare il confronto ai soli profili qualitativi quando è individuato un prezzo o costo fisso, sostenendo che, trattandosi di un servizio il cui corrispettivo è a carico degli utenti, fosse possibile concentrare la competizione esclusivamente sulla qualità.

L’ANAC ha sviluppato un’analisi sistematica giungendo a conclusioni di grande rilevanza. Pur richiamando il consolidato orientamento sulla discrezionalità amministrativa nei criteri di valutazione, l’Autorità ha precisato che questa discrezionalità incontra limiti precisi nel project financing, dove la valutazione economico-finanziaria assume un rilevo centrale.

Il project financing è un’operazione complessa che consente la realizzazione di opere pubbliche senza oneri finanziari per la PA, ma implica un’attività economica idonea ad assicurare all’operatore il recupero degli investimenti. Il piano economico-finanziario, ha sottolineato l’ANAC citando il Consiglio di Stato (sez. V, 13 giugno 2025, n. 5196), è lo strumento mediante il quale si attua la concreta distribuzione del rischio tra le parti, e la sua adeguatezza deve essere necessariamente valutata dall’amministrazione.

L’Autorità ha affermato che non si può prescindere dalla valutazione di adeguatezza, coerenza e sostenibilità economico-finanziaria dell’offerta. Ma è andata oltre: tale valutazione non può essere sterilizzata dall’impossibilità di attribuire un punteggio alla componente economica. Non è sufficiente verificare l’adeguatezza del PEF; è necessario che tale verifica si traduca nell’attribuzione di un punteggio che deve essere diverso da zero e deve incidere sulla formazione della graduatoria.

La totale assenza di peso all’offerta economica non consente di valorizzare la componente economico-finanziaria e svilisce un elemento essenziale del PPP: il trasferimento del rischio operativo ed economico in capo all’operatore.

L’ANAC ha articolato cinque argomenti convergenti per escludere l’applicabilità dell’art. 108, comma 5, alle concessioni mediante project financing.

Primo, l’art. 108, comma 5, è espressamente riferito agli appalti di lavori, servizi e forniture, non alle concessioni. Il nuovo Codice ha operato una netta separazione tra le due discipline, e l’art. 185 non contiene alcun rinvio all’art. 108.

Secondo, l’art. 185 non consente il totale azzeramento del peso ponderale dell’offerta economica perché verrebbero sterilizzate le differenze tra le componenti economico-finanziarie delle offerte.

Terzo, nel caso concreto la lex specialis non conteneva alcun richiamo all’art. 108, comma 5, e il Comune non aveva individuato un “prezzo o costo fisso” predeterminato.

Quarto, il disciplinare non esplicitava le ragioni della scelta di azzerare il punteggio economico. L’ANAC ha riconosciuto che le esigenze di miglioramento qualitativo sono condivisibili, ma potrebbero essere soddisfatte valorizzando in misura preponderante gli elementi tecnici senza elidere del tutto la componente economica.

Quinto, è contraddittorio non valorizzare la componente economica ma vincolarsi a svolgere la verifica di anomalia ai sensi dell’art. 110. Se l’offerta economica non ha peso nella graduatoria, tale verifica risulterebbe priva di utilità.

La Delibera ANAC n. 374/2025 afferma cinque principi cardine:

Primo principio: necessaria rilevanza della componente economica. La clausola che attribuisce punteggio zero all’offerta economica non è coerente con la natura del project financing e con gli articoli 185 e 193 del D.Lgs. 36/2023.

Secondo principio: bilanciamento tra qualità e prezzo. Occorre bilanciare l’interesse al pregio qualitativo dell’offerta con la sua valenza economica, che può essere marginale ma non nulla.

Terzo principio: specialità della disciplina delle concessioni. L’art. 185 detta una normativa speciale rispetto all’art. 108, impedendo di applicare meccanicamente alle concessioni disposizioni pensate per gli appalti.

Quarto principio: funzionalità della verifica del PEF. La verifica di adeguatezza del PEF deve tradursi nell’attribuzione di un punteggio che incida sulla graduatoria.

Quinto principio: trasparenza e motivazione. L’ente concedente deve esplicitare nel bando le ragioni della scelta del peso ponderale delle componenti dell’offerta.

Sul piano operativo, le stazioni appaltanti devono prendere atto che non è più possibile strutturare una gara di project financing azzerando il punteggio dell’offerta economica. L’ANAC non ha indicato una soglia numerica precisa, ma il punteggio economico deve poter incidere sulla formazione della graduatoria. Le amministrazioni devono motivare la scelta del peso ponderale, calibrare i criteri di valutazione tecnica, dotarsi di competenze per la verifica del PEF, e assicurare coerenza degli atti di gara.

Il project financing è un’operazione di finanziamento strutturato dove il rimborso del debito dipende essenzialmente dai flussi di cassa generati dal progetto stesso. Il piano economico-finanziario non è un mero documento di accompagnamento, ma il cuore pulsante dell’operazione: definisce le condizioni di bancabilità del progetto e determina l’effettivo trasferimento del rischio operativo al privato.

Azzerare il punteggio dell’offerta economica significa rinunciare a valorizzare le differenze tra le proposte sotto il profilo della sostenibilità economico-finanziaria. Due offerte potrebbero presentare PEF molto diversi in termini di struttura finanziaria, rapporto equity/debito, tasso di rendimento, sensibilità ai rischi, ma se entrambe superano la soglia minima di sostenibilità risulterebbero equivalenti. Questo approccio mortifica la funzione della gara, che dovrebbe selezionare la proposta “migliore” sotto il profilo del vantaggio economico complessivo.

Nel project financing la componente economica non si esaurisce nel “prezzo” (che nel caso di Terni era zero), ma comprende durata della concessione, livello delle tariffe, entità degli investimenti, canoni, opere aggiuntive, servizi accessori, condizioni di reversione. Tutti questi elementi hanno valenza economica per l’ente concedente.

Il D.Lgs. 50/2016 disciplinava il project financing agli artt. 180-191, ma l’art. 173 sui criteri di aggiudicazione delle concessioni non conteneva la previsione dell’art. 185, comma 5, del nuovo Codice sulla verifica preventiva del PEF. Questa innovazione dimostra che nel nuovo sistema la valutazione economico-finanziaria assume rilievo ancora maggiore. Il fatto che si sia introdotta una verifica preventiva conferma che il legislatore considera essenziale attribuire un peso alla valutazione economica.

Il nuovo Codice ha operato una più netta separazione tra appalti e concessioni. Mentre il D.Lgs. 50/2016 conteneva numerosi rinvii dalle norme sulle concessioni a quelle sugli appalti, il D.Lgs. 36/2023 ha preferito dettare per le concessioni una disciplina autonoma. L’art. 185 non contiene alcun rinvio all’art. 108, comma 5, perché il legislatore ha ritenuto che l’azzeramento del punteggio del prezzo non fosse coerente con la natura delle concessioni.

Sul piano europeo, la direttiva 2014/23/UE stabilisce che i contratti di concessione sono aggiudicati sulla base di criteri oggettivi che assicurano concorrenza effettiva. L’art. 185 del Codice italiano ha voluto andare oltre, prevedendo che la valutazione individui “un vantaggio economico complessivo per l’ente concedente“, sottolineando che la componente economica deve assumere rilievo non marginale.

Il considerando n. 20 della direttiva chiarisce che il trasferimento del rischio operativo costituisce l’elemento essenziale della concessione. Se tale rischio si sostanzia nel rischio economico legato alla capacità dell’opera di generare ricavi, la valutazione della sostenibilità economico-finanziaria non può essere marginale. Secondo i criteri Eurostat, un’operazione di PPP può essere classificata “off-balance” solo se il privato assume i rischi connessi. Valorizzare la componente economica significa assicurarsi che il trasferimento del rischio sia effettivo.

La delibera impone una revisione di tutti i bandi che prevedano l’azzeramento del punteggio dell’offerta economica. Per le procedure in corso, se ancora in fase di pubblicazione o presentazione offerte, l’amministrazione dovrebbe procedere all’annullamento, riformulazione e nuova pubblicazione. La delibera impone un ripensamento complessivo dei criteri di valutazione, non si tratta di “aggiungere” qualche punto per conformarsi formalmente, ma di riprogettare l’intero sistema.

Le amministrazioni devono sviluppare maggiori competenze in valutazione economico-finanziaria dei progetti. La verifica del PEF richiede capacità di analisi finanziaria, conoscenza delle tecniche di valutazione degli investimenti, comprensione dei mercati finanziari. Molte amministrazioni dovranno organizzarsi attraverso formazione del personale, consulenze esterne qualificate, o forme di aggregazione con centrali di committenza specializzate.

Rimangono aperte alcune questioni. Quale sia il peso minimo effettivo da attribuire all’offerta economica: l’ANAC ha detto “diverso da zero” e “marginale ma non nullo“, senza indicare una soglia precisa. Come debbano essere valutati e ponderati i diversi elementi della componente economica (durata, tariffe, investimenti, canoni). Se i principi valgano anche per altre forme di PPP diverse dal project financing ex art. 193; come debba essere monitorata l’attuazione del PEF durante la gestione; come bilanciare valorizzazione economica ed esigenza di non scoraggiare innovazione e qualità.

La Delibera ANAC n. 374 del 1° ottobre 2025 segna una tappa fondamentale nell’attuazione del nuovo Codice dei Contratti Pubblici in materia di PPP e project financing. Il nucleo centrale è chiaro: nelle concessioni mediante project financing non è ammissibile azzerare il punteggio dell’offerta economica, poiché contrasta con la natura dello strumento, con il trasferimento del rischio operativo e con gli artt. 185 e 193 del D.Lgs. 36/2023.

L’ANAC delinea una concezione sostanziale del project financing, dove la valutazione economico-finanziaria assume ruolo centrale. Questa impostazione è coerente con il nuovo Codice, che ha rafforzato i controlli sulla sostenibilità economico-finanziaria introducendo la verifica preventiva del PEF e ponendo enfasi sul “vantaggio economico complessivo per l’ente concedente“.

La delibera chiarisce che la disciplina delle concessioni ha carattere di specialità rispetto agli appalti, e che l’art. 108, comma 5, non può essere trasferito alle concessioni. Sul piano operativo, impone un ripensamento delle modalità di strutturazione delle gare, richiedendo un approccio che bilanci qualità e sostenibilità economico-finanziaria.

Questo richiede investimenti in competenze e capacità amministrativa. Dal punto di vista della trasparenza e della prevenzione della corruzione, attribuire peso effettivo alla componente economica rende più verificabile il processo di selezione, riducendo gli spazi di discrezionalità incontrollata.

È verosimile che la Delibera n. 374/2025 sia il primo di una serie di interventi con cui l’ANAC definirà i contorni del PPP nel nuovo Codice. Sarebbe auspicabile che l’Autorità emanasse linee guida organiche, sviluppasse strumenti di ausilio alle stazioni appaltanti e fornisse indicazioni più precise sul peso minimo da attribuire alla componente economica.

La delibera si inserisce nel contesto della trasformazione del sistema italiano degli investimenti pubblici sollecitata dal PNRR, che prevede un massiccio ricorso al PPP. È essenziale che le amministrazioni dispongano di un quadro normativo chiaro e di principi interpretativi solidi per strutturare correttamente le operazioni di PPP.

Il messaggio dell’ANAC è chiaro: il project financing è strumento potente e utile, ma richiede rigore, competenza e approccio equilibrato che tenga insieme qualità e sostenibilità economica. Solo così il PPP potrà esprimere il suo potenziale di acceleratore dello sviluppo infrastrutturale, coniugando efficienza del settore privato con tutela dell’interesse pubblico, evitando sia operazioni di bassa qualità selezionate per il minor costo, sia operazioni di dubbia sostenibilità selezionate per l’appeal tecnico. Il partenariato pubblico-privato deve equilibrare qualità e sostenibilità economica, nel rispetto dei principi di legalità, trasparenza ed efficienza che informano l’azione amministrativa