1. L’inquadramento
   • L’art. 22 della L. 241 del 1990¹ delinea l’istituto del diritto di accesso, che assurge a principio

 

*Avvocato del Foro di Genova.

¹ Art. 22, comma 1, L. n. 241 del 1990: “Ai fini del presente capo si intende: a) per “diritto di accesso”, il diritto degli interessati di prendere visione e di estrarre copia di documenti amministrativi; b) per “interessati”, tutti i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi, che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso; c) per “controinteressati”, tutti i soggetti, individuati o facilmente individuabili in base alla natura del documento richiesto, che dall’esercizio dell’accesso vedrebbero compromesso il loro diritto alla riservatezza; d) per “documento

 

 

regolatore    dell’attività    amministrativa,    quale    strumento    di   partecipazione,    imparzialità    e

trasparenza.

Nella prassi, le istanze di accesso agli atti e ai documenti impongono una valutazione di tipo preliminare in ordine all’ampiezza e all’intensità dei poteri valutativi della Pubblica Amministrazione, con riferimento alla sussistenza di un certo collegamento tra atti e i documenti richiesti dai privati e le esigenze difensive da questi opposte.

• L’art. 24 della n. 241 del 1990 prevede una serie di esclusioni rispetto al più generale

principio di accessibilità degli atti e dei documenti amministrativi sopra enunciato.

Invero, entrambe le norme in discussione, per costante orientamento del Giudice Amministrativo, sono state da sempre interpretate in senso costituzionalmente orientato ai fini della piena attuazione del principio di imparzialità e correttezza dell’azione amministrativa di cui all’art. 97 della Costituzione, salve le limitazioni giustificate dalla necessità di contemperare il suddetto interesse con altri meritevoli di tutela.

Ne discende l’adozione di una nozione ampia del concetto di strumentalità, consistente nell’orientare il diritto di accesso alla cura di un interesse diretto, concreto, attuale connesso alla disponibilità dell’atto o del documento per la difesa di un interesse giuridicamente rilevante.

Per quanto rileva ai fini della presente trattazione, il comma 6, lett. d) del succitato art. 24², prescrive che il diritto di accesso è escluso quando riguardi interessi di natura industriale e commerciale.

• La disposizione in commento va letta in combinato disposto con l’art. 98, comma 1 del Lgs n. 30 del 2005³, c.d. Codice della proprietà industriale, come modificato dal D.Lgs n. 63 del 2018⁴, il quale fornisce una definizione ampia del concetto di segreti commerciali, ricomprendendovi non solo le informazioni aziendali, ma anche le esperienze c.d. tecnico-industriali il cui valore economico deriva soprattutto dall’iniziativa di mantenerle segrete.

2. La necessità di un bilanciamento tra contrapposte
   • Orbene, dalla lettura delle disposizioni in disamina discende la necessità di un bilanciamento ed un contemperamento tra due distinte (e contrapposte) esigenze:
     • quella degli istanti, che si ritengono portatori di un interesse specifico e qualificato all’ostensione e collegato ai documenti, in quanto proprietari di immobili siti nelle immediate vicinanze dell’impianto;
     • quella dei gestori, che intendono conservare un vantaggio sui propri eventuali concorrenti, i quali potrebbero trarre profitto nella conoscibilità dei rispettivi processi tecnico e industriali.

 

amministrativo”, ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale;e) per “pubblica amministrazione”, tutti i soggetti di diritto pubblico e i soggetti di diritto privato limitatamente alla loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario (..)”

² Art. 24, comma 1, L. n. 241 del 1990, “Il diritto di accesso è escluso (..)” comma 6, lett. d): “quando i documenti riguardino la vita privata o la riservatezza di persone fisiche, persone giuridiche, gruppi, imprese e associazioni, con particolare riferimento agli interessi epistolare, sanitario, professionale, finanziario, industriale e commerciale di cui siano in concreto titolari, ancorché i relativi dati siano forniti all’amministrazione dagli stessi soggetti cui si riferiscono (..)”.

³ Art. 98 del D.Lgs n. 30 del 2005: “Costituiscono oggetto di tutela i segreti commerciali. Per segreti commerciali si intendono le informazioni aziendali e le esperienze tecnico-industriali, comprese quelle commerciali, soggette al legittimo controllo del detentore, ove tali informazioni: a) siano segrete, nel senso che non siano nel loro insieme o nella precisa configurazione e combinazione dei loro elementi generalmente note o facilmente accessibili agli esperti ed agli operatori del settore; b) abbiano valore economico in quanto segrete; c) siano sottoposte, da parte delle persone al cui legittimo controllo sono soggette, a misure da ritenersi ragionevolmente adeguate a mantenerle segrete. 2. Costituiscono altresì oggetto di protezione i dati relativi a prove o altri dati segreti, la cui elaborazione comporti un considerevole impegno ed alla cui presentazione sia subordinata l’autorizzazione dell’immissione in commercio di prodotti chimici, farmaceutici o agricoli implicanti l’uso di nuove sostanze chimiche”.

⁴ Il D.Lgs n. 63 del 2018 attua la direttiva europea (UE) 2016/943 e disciplina la protezione del know-how riservato e delle informazioni commerciali riservate (segreti commerciali), definendo l’acquisizione, l’uso e la divulgazione illeciti di tali informazioni. Il decreto introduce modifiche al Codice penale e al Codice della proprietà industriale per garantire una tutela efficace dei segreti commerciali.

 

Premesso il detto quadro normativo, al fine di compiere una verifica in ordine all’interesse del privato e quindi utilità dei documenti rispetto all’istanza di ostensione occorre fare riferimento agli insegnamenti del Giudice Amministrativo.

• Invero, la Giurisprudenza ha adottato il concetto della c.d. vicinitas –originariamente elaborato nel diverso contesto delle concessioni edilizie- definibile come un elemento fisico-spaziale volto a stabilire un collegamento stabile tra un determinato soggetto e il territorio o l’area sul quale sono destinati a prodursi gli effetti del provvedimento contestato.

Le pronunce successive hanno applicato il criterio della vicinitas nel settore dei titoli autorizzatori e alla documentazione tecnica relativa alle stazioni radio base, stabilendo che non è sufficiente dimostrarne la sussistenza, in quanto è necessario dare prova di uno specifico pregiudizio derivante dall’intervento di trasformazione territoriale che si assume illegittimo.

In un’importante sentenza, il Consiglio di Stato⁵ ha declinato il concetto della vicinitas sulla verifica da compiersi in ordine all’utilità rispetto ai documenti oggetto di istanza di ostensione, indicando che l’esercizio del diritto di accesso non possa essere precluso ogni qualvolta si sia in presenza di una potenziale strumentalità alla difesa dei diritti come, ad esempio, la tutela della salute rispetto alla ravvicinata esposizione ai campi elettromagnetici.

• Per quanto concerne, invece, la posizione opposta nella prassi dai gestori di telefonia rispetto alle istanze di accesso aventi per oggetto documenti relativi all’installazione di impianti di telecomunicazione, non si ravvisa in Giurisprudenza un orientamento pacifico.

Sul punto risulta di specifico interesse la sentenza del Tar Lombardia⁶ relativa all’impugnazione di un provvedimento comunale che, richiamandosi all’atto di opposizione dei gestori di telefonia, ha negato agli istanti l’ostensione di documenti relativi all’AIE (ossia l’analisi di impatto elettromagnetico) facendo esplicito riferimento all’opposizione manifestata dalle società che hanno

 

⁵ Cons. Stato, Sez. VI, n. 3589/2023: “(..) L’interesse del vicino nell’accesso difensivo è da qualificare in maniera molto più ampia stante la qualificazione del carattere difensivo dell’istanza di accesso. La concezione ampia del diritto a difesa di cui all’art.24 della Costituzione, postula che il diritto all’accesso non possa essere ostacolato ogni qualvolta sussista la possibilità che dall’ostensione derivi una qualche utilità per la tutela di situazioni soggettive, dovendosi comunque verificare in astratto, e non in concreto, la potenziale utilità (da ultimo, Cons. Stato, sez. II, n. 3160/2023)”. (..) a) nel caso di specie si deve riconoscere la strumentalità dell’accesso alla difesa dei diritti, stante la puntuale motivazione (“la tutela della propria salute rispetto alla ravvicinata esposizione ai campi elettromagnetici generali dalla S.R.B”) sulla rilevanza della documentazione di cui si è chiesta l’ostensione rispetto al pregiudizio di salute affermato dall’odierno ente appellato (ovverosia la strumentalità dei documenti richiesti alla dimostrazione della reale esistenza o meno, del possibile danno) supportata da adeguata produzione documentale; b) non sussistono nel caso di specie interessi “antagonisti” all’accesso di rango e consistenza tale da poterlo escludere o limitare. Nell’ipotesi di specie si ritiene che le esigenze di riservatezza paventate dall’Amministrazione nel provvedimento impugnato e dai controinteressati non siano comunque riconducibili alla tutela di “dati sensibilissimi” né di quelli “sensibili” (..) c) correttamente il TAR ha ritenuto che le motivazioni di segretezza poste a tutela di informazioni sensibili sotto il profilo commerciale e industriale sono troppo generiche e non meglio dimostrate (soprattutto per quanto riguarda lo sviluppo della rete) L’analisi di impatto elettromagnetico dell’antenna progettata (al fine di provare le emissioni dell’impianto e il pericolo per il diritto alla salute) e la conoscenza dei relativi documenti può utilmente integrare il principio di “prevalenza” delle esigenze difensive rispetto a generiche deduzioni relative all’esistenza di segreti commerciali o industriali. Corretta quindi è la statuizione del TAR sul bilanciamento fra interesse pubblico all’accesso e gli altri interessi meritevoli di tutela sulla base di criteri di proporzionalità e ragionevolezza. Emergono sufficientemente i possibili danni al diritto di panorama, la svalutazione immobiliare ed il pericolo per il diritto alla salute e provare le modalità di propagazione delle onde nell’area interessata, per cui la documentazione richiesta risulta indispensabile al fine di valutare eventuali vizi ed irregolarità in vista della tutela giurisdizionale da intraprendere (..)”.

⁶ Tar Lombardia, Sez. II, n. 68/2022: “(..) Tuttavia le opposizioni delle due società controinteressate (..) appaiono nel complesso apodittiche, facendo appunto riferimento ad un generico know-how industriale, senza però alcuna specificazione dei concreti rischi per la segretezza aziendale che potrebbero essere corsi per l’effetto dell’ostensione. Non si dimentichi, infatti, che gli esponenti sono di fatto interessati alla sola conoscenza delle emissioni dell’impianto nella zona circostante dove insistono le loro abitazioni, senza alcun interesse invece all’ostensione di dati economici o commerciali, concernenti l’organizzazione o gli obiettivi aziendali. (..) In conclusione il gravame in epigrafe deve essere accolto, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato ed ordine al Comune di Milano di rilasciare l’AIE e gli altri eventuali documenti allegati alla stessa entro 30 (trenta) giorni dalla notificazione della presente sentenza. In sede di rilascio potranno essere eventualmente oscurate le parti dei documenti prive di rilevanza ai fini della conoscenza dell’analisi di impatto elettromagnetico dell’impianto, quali i nominativi dei professionisti o dei procuratori della società, come del resto già indicato dagli esponenti nella loro comunicazione del 16.9.2021 (..)”.

 

addotto motivi di tutela del proprio know–how industriale. Tuttavia, i Giudici hanno osservato che le opposizioni non contenevano alcuna specificazione dei concreti rischi per la segretezza aziendale che potrebbero essere corsi per l’effetto dell’ostensione. Il Giudizio si è concluso con l’annullamento del provvedimento impugnato con conseguente ordine al Comune di rilasciare l’AIE e gli altri eventuali documenti allegati.

La sentenza costituisce un valido spunto operativo per le Amministrazioni, in quanto chiarisce il modulo procedimentale adottabile in simili ipotesi, consistente nell’oscuramento delle parti dei documenti prive di rilevanza ai fini della conoscenza dell’analisi di impatto elettromagnetico dell’impianto.

• Invero, si rinviene una lettura più orientata nel senso di tutelare maggiormente gli aspetti relativi al know-how aziendale piuttosto che il diritto di accesso solo in fattispecie diverse, relative ad istanze di accesso presentate da un gestore di telefonia rispetto all’Autorità per le Garanzie nelle

A titolo esemplificativo, il Tar Lazio⁷, ha ritenuto prevalente il diritto del gestore alla riservatezza delle informazioni commerciali proprio in considerazione dell’eventuale vantaggio che avrebbero potuto trarne le società concorrenti.

• In un altro caso⁸, relativo ad un istanza avanzata da un privato, la Giurisprudenza si è pronunciata in senso più aperto, collegando la domanda di ostensione all’esigenza di tutela della propria salute rispetto all’esposizione dei campi elettromagnetici e al pregiudizio economico che potrebbe subire la propria abitazione. Per converso, le argomentazioni addotte dai gestori non erano state prese in considerazione in quanto non individuate in modo adeguato. Il ricorso era stato accolto, con conseguente accertamento del diritto dei ricorrenti a prendere visione ed estrarre copia degli atti e dei documenti richiesti e, segnatamente, le schede tecniche e del documento relativo all’analisi di impatto elettromagnetico.

3. Conclusioni e prospettive di
   • L’analisi condotta evidenzia come la problematica del bilanciamento tra diritto di accesso e tutela del know-how industriale in materia di stazioni radio base rappresenti un nodo cruciale dell’attività amministrativa contemporanea, che richiede un approccio metodologico raffinato.

La Giurisprudenza amministrativa più recente ha delineato criteri interpretativi sempre più stringenti che impongono all’Amministrazione un’attività valutativa particolarmente rigorosa. Invero, il diritto di accesso difensivo prevale sulle esigenze di riservatezza commerciale quando la richiesta sia funzionalmente collegata alla tutela della salute e dei diritti immobiliari, tenendo in debita considerazione che il diniego opposto dall’Amministrazione è illegittimo qualora non vengano adeguatamente individuate e specificate le concrete ragioni per cui l’ostensione dei documenti tecnici pregiudicherebbe effettivamente i segreti commerciali ed industriali del gestore.

• Questa evoluzione giurisprudenziale suggerisce la necessità di elaborare norme strutturate che consentano alla P.A. destinataria dell’istanza di accesso di gestire efficacemente il bilanciamento degli interessi in gioco.

 

⁷ Tar Lazio, Sez. III, n. 3185/2019: (..) Deve ritenersi prevalente il diritto alla riservatezza commerciale della controinteressata, posto che la loro conoscenza sarebbe suscettibile di rivelare strategie aziendali di cui potrebbero giovarsi le imprese concorrenti. Non può dirsi, nella specie, prevalente il diritto di difesa contro gli atti cui i documenti richiesti in accesso afferiscono -diritto che peraltro Fastweb afferma di avere già esercitato mediante un ricorso attualmente pendente (..)”.

⁸ Tar Lazio, Sez. II – Quater, n. 1064/2021: “(..) Né potrebbe dubitarsi, nel caso in esame, della stretta funzionalità dell’accesso ai documenti specificamente indicati dai richiedenti alla salvaguardia di posizioni soggettive qualificate concernenti “la tutela della propria salute rispetto alla ravvicinata esposizione ai campi elettromagnetici generati dalla S.R.B.”, così come l’eventuale pregiudizio economico derivante alle “rispettive proprietà immobiliari”, potendosi quindi escludere che si tratti di una domanda di accesso fondata su esigenze difensive non idoneamente enunciate. 6.7. Per converso, le pretese motivazioni di segretezza poste a tutela di “informazioni sensibili sotto il profilo commerciale e industriale” non sono state adeguatamente individuate né dalle resistenti in sede di diniego, né da parte del titolare del dato quando ha formalizzato la propria opposizione, essendosi la controinteressata limitata ad eccepire, genericamente, l’esistenza di segreti commerciali e/o industriali riferiti allo “sviluppo della rete”. Sicché non è dato comprendere per quali specifiche ragioni l’ostensione del documento di analisi dell’impatto elettromagnetico potrebbe (in tesi) pregiudicare i suddetti profili (..)”.

 

Inoltre, sarebbe opportuno considerare l’adozione di linee guida ministeriali che forniscano criteri uniformi per la valutazione delle opposizioni dei gestori, e che specifichino quali tipologie di informazioni possano effettivamente considerarsi coperte da segreto industriale e commerciale e quali invece siano ostensibili.

Tali linee guida dovrebbero, inoltre, disciplinare le modalità di oscuramento parziale dei documenti, individuando standard di tipo tecnico che consentano di preservare le informazioni essenziali per le esigenze difensive dei cittadini senza compromettere gli interessi commerciali degli operatori.

La complessità della materia richiede, infine, un approccio interdisciplinare che tenga conto degli sviluppi tecnologici in corso, particolarmente significativi con l’avvento delle reti 5G, nella prospettiva di garantire sia l’innovazione tecnologica sia la tutela dei diritti fondamentali dei privati. In definitiva, la questione del diritto di accesso in materia di stazioni radio base presuppone un ripensamento complessivo degli strumenti di partecipazione che tenga luogo delle specificità tecniche del settore, senza che ciò si rifletta sui principi di trasparenza che caratterizzano l’azione amministrativa.