1. L’affidamento della Riscossione: Quadro Normativo e Modalità Operative
   • Il Contesto Normativo di Riferimento

In Italia, i Comuni, quali enti impositori, possono affidare la riscossione delle loro entrate tributarie ed extra tributarie a soggetti esterni specializzati, detti enti di riscossione o cessionari. Tale affidamento è regolato da una serie di norme che disciplinano le modalità, i requisiti e le responsabilità delle parti coinvolte.  Tale sistema risponde alla necessità di ottimizzare l’efficienza nella riscossione dei tributi locali, sfruttando competenze specialistiche e strutture organizzative dedicate.

Il quadro normativo di riferimento si basa principalmente sul D.Lgs. n. 112/1999 e successive modificazioni, nonché sul recente D.Lgs. n. 36/2023 (Codice dei Contratti Pubblici) per gli aspetti procedimentali dell’affidamento.

 

1.2 Le Modalità di Affidamento

L’affidamento della riscossione può avvenire attraverso due distinte modalità:

1.2.1 Procedura di Affidamento Diretto

Ai sensi dell’art. 50, comma 1, lettera b) del D.Lgs. n. 36/2023, è possibile ricorrere all’affidamento diretto quando il valore della concessione non supera la soglia di € 140.000,00. Questa modalità consente una maggiore celerità nell’affidamento, particolarmente utile per enti di dimensioni contenute.

Esempio pratico: Il Comune di Montebello (5.000 abitanti) deve affidare la riscossione di tributi locali per un valore stimato di € 120.000 annui. Può procedere con affidamento diretto a un concessionario iscritto all’Albo, senza dover espletare una gara pubblica, riducendo i tempi da 6-8 mesi a 2-3 mesi.

1.2.2 Procedura di Gara Pubblica

Per importi superiori alla soglia comunitaria, gli enti locali devono necessariamente ricorrere a procedure di gara pubblica, rispettando i principi di:

• Trasparenza: pubblicazione integrale della documentazione di gara
• Pubblicità: ampia diffusione del bando attraverso piattaforme ufficiali
• Parità di trattamento: criteri oggettivi e misurabili di valutazione

Case study: Il Comune di Valledoro (50.000 abitanti) con entrate tributarie stimate in € 2.500.000 deve necessariamente indire una gara europea. La procedura richiederà:

• Pubblicazione su GUCE (Gazzetta Ufficiale Comunitaria Europea)
• Termine minimo per la presentazione delle offerte: 30 giorni
• Valutazione tecnico-economica con commissione specializzata
• Durata complessiva della procedura: 8-12 mesi

Ovviamente, sia nel caso di affidamento diretto che di gara pubblica, gli enti di riscossione devono possedere specifici requisiti di capacità economico-finanziaria, tecnica e professionale. Devono essere iscritti all’Albo dei soggetti abilitati alla riscossione delle entrate degli enti locali, istituito presso il Ministero dell’Economia e delle Finanze. L’affidamento poi è formalizzato tramite un contratto di servizio che definisce i diritti e i doveri delle parti, le modalità operative, i compensi e le penali per inadempienza. L’ente impositore mantiene il diritto di controllo e monitoraggio sulle attività del concessionario per assicurarsi che le procedure di riscossione siano eseguite in conformità con la legge e il contratto.

Il D.Lgs. 112/1999, rubricato Disposizioni sulla riscossione, regola il servizio nazionale della riscossione e prevede disposizioni specifiche riguardanti la gestione delle cartelle esattoriali e il rimborso delle spese sostenute dal concessionario. È fondamentale, ai fini anche del compenso e del recupero delle spese per il concessionario, che esso mantenga una trasparente rendicontazione degli incassi, di tutte le spese sostenute e dei tentativi di recupero effettuati e questo facilita anche il processo di approvazione del discarico e del rimborso delle spese. Infatti, il concessionario è tenuto a fornire anche una rendicontazione dettagliata delle quote inesigibili all’ente impositore, accompagnata, da tutta la documentazione che dimostri l’impossibilità di riscuotere il credito (atti giudiziari, certificazioni di insolvenza, ecc.).

 

2. Quote inesigibili

Tanto premesso, con il termine quote inesigibili si intendono quelle somme iscritte a ruolo per la riscossione dei tributi che il concessionario non è riuscito a recuperare, nonostante il corretto espletamento di tutte le procedure di riscossione. Ne consegue che nel caso in cui tale procedura non venga eseguita nel rispetto dei parametri determinati dalla legge e nel rispetto dei criteri di diligenza professionali mediamente richiesti non si potrà parlare di inesigibilità in senso proprio. Pertanto, affinché si possa parlare di inesigibilità è necessario che si verifichino:

1. Corretto espletamento delle procedure: tutte le attività di riscossione devono essere state attuate;
2. Diligenza professionale: rispetto degli standard qualitativi richiesti;
3. Impossibilità oggettiva: situazioni che rendono materialmente impossibile la riscossione.

Tali quote possono essere dichiarate inesigibili per vari motivi, per insolvenza del debitore, quando il debitore è dichiarato insolvente o fallito e non ci sono beni su cui rivalersi; per decesso del debitore, quando il debitore è deceduto senza lasciare un patrimonio sufficiente o eredi su cui agire; prescrizione del debito, quando è trascorso il termine legale per il recupero del debito o per errori o annullamenti, quando ci si trovi dinnanzi ad errori materiali o duplicazioni nella cartella, o annullamenti dell’atto impositivo da parte di autorità giudiziarie o amministrative.

La disciplina del discarico è caratterizzata da frammentarietà. Essa è anzitutto contenuta negli articoli 19 e 20 del D.lgs. n.112 del 1999, profondamente modificati dalla legge di stabilità 2015 n. 190 del 2014 poi abrogati ai sensi degli articoli 1 e 18 della legge 9 agosto 2023, n. 111, con particolare riferimento alle quote affidate all’ente riscossione Agenzia delle Entrate. In particolare, in riferimento sempre a tali articoli, ai fini del discarico delle quote iscritte a ruolo, è stabilito che il concessionario trasmetta, anche in via telematica, all’ente creditore, una comunicazione di inesigibilità. Tale comunicazione viene redatta e trasmessa con le modalità stabilite con decreto del Ministero delle finanze, entro il terzo anno successivo alla consegna del ruolo, fatto salvo quanto diversamente previsto da specifiche disposizioni di legge.

La norma disciplina la perdita del diritto al discarico conseguente alla mancata riscossione per fatto imputabile al concessionario; tale diritto non viene meno se le irregolarità e di vizi compiuti nell’attività di notifica della cartella di pagamento e nella procedura esecutiva “non pregiudicano, in ogni caso, l’azione di recupero”. Con riferimento al controllo, sono aumentati (dai 30 precedentemente previsti) a 120 giorni i termini entro i quali l’agente deve trasmettere, all’ufficio dell’ente creditore che l’abbia richiesta, la documentazione relativa alle quote per le quali lo stesso ufficio intende esercitare il controllo di merito: il ritardo o l’omissione della messa a disposizione della documentazione, comporta la perdita del diritto al discarico della relativa quota. Infine, l’ente creditore è tenuto ad adottare, nelle more dell’eventuale discarico delle quote affidate, i provvedimenti necessari ai fini dell’esecuzione delle pronunce rese nelle controversie in cui è parte l’agente della riscossione. Si rammenta che, da ultimo, la legge di bilancio 2023 (legge n. 197 del 2022 commi 253-254 dell’articolo 1), è intervenuta sulla disciplina delle comunicazioni di inesigibilità, rimodulando scadenze di presentazione delle domande, riducendone il termine di presentazione. In particolare, è stato eliminato il meccanismo dello “scalare inverso” secondo cui era previsto prima il controllo dei ruoli più recenti, partendo invece dai ruoli più vecchi: per quelli consegnati negli anni 2000-2005 le comunicazioni devono essere presentate entro il 31 dicembre 2028, mentre per i ruoli consegnati successivamente, il termine si riduce progressivamente, per arrivare ad un termine di 11 anni per i ruoli consegnati nel 2021. In sostanza viene abbreviato il periodo complessivo di riferimento per la gestione dei ruoli consegnati dal 2000 al 2022. Lo schema di decreto legislativo recante disposizioni in materia di riordino del sistema nazionale della riscossione, Atto del Governo n. 152, ai sensi degli articoli 1 e 18 della legge 9 agosto 2023, n. 111, intende dunque introdurre, dal 2025, un meccanismo di discarico automatico nel caso di mancata riscossione in cinque anni (comma1). Si tratta di una procedura automatica, senza l’intervento dell’ente creditore.

Si ricorda che nella XVIII legislatura il Governo pro tempore aveva presentato al Parlamento una relazione avente ad oggetto i criteri per la revisione del meccanismo di controllo e discarico dei crediti non riscossi nel quale sono indicate le cause dell’anomala dimensione del cosiddetto “magazzino”. Tra queste il documento indica innanzitutto la “mancanza di una efficace procedura/prassi di cancellazione di debiti arretrati e ormai inesigibili” derivante da una complessa procedura di rendicontazione e controllo, modellata in relazione alle ipotesi nelle quali la riscossione era affidata a soggetti privati. Ciò comporta che l’agente della riscossione affidatario deve, analiticamente, dimostrare per ciascun ente creditore e per ciascuna quota affidata, di aver posto in essere ogni azione possibile diretta alla riscossione del credito, al fine di ottenerne la cancellazione e il rimborso delle spese sostenute.

 

3. Soluzioni

Come può quindi il concessionario evitare queste perdite dovute al discarico ed alle quote inesigibili?

Alla luce di quanto su esposto, la soluzione migliore che si potrebbe adottare è quella di, inserire, nel contratto/convenzione di concessione stipulata tra il concessionario e l’ente impositore, clausole specifiche che prevedano il rimborso delle spese sostenute per le cartelle inesigibili. Questi accordi possono stabilire importi forfettari o percentuali di rimborso. In alcuni casi, può anche essere previsto un fondo di garanzia istituito dall’ente impositore per coprire le spese sostenute dal concessionario per le quote inesigibili. È sicuramente fondamentale che il concessionario, mantenga una trasparente rendicontazione di tutte le spese sostenute e dei tentativi di recupero effettuati, includendo la documentazione che dimostri l’impossibilità di riscuotere (atti giudiziari, certificazioni di insolvibilità, ecc.). Questo facilita il processo di approvazione del discarico e del rimborso delle spese.

Ciò che rileva è che per legge il concessionario della riscossione, quindi, ha il diritto di recuperare le spese sostenute per il tentativo^[3] di riscossione delle quote, anche se queste sono state dichiarate inesigibili. La gestione delle cartelle inesigibili richiede quindi, una procedura formale di discarico, supportata da una documentazione adeguata che dimostri l’impossibilità di riscuotere. A tal proposito è fondamentale che entrambi gli enti collaborino strettamente per garantire la trasparenza e l’efficacia delle operazioni di riscossione e discarico.

3.1 Strategie Preventive

3.1.1 Analisi Preliminare del Portafoglio

Prima dell’affidamento, è opportuno effettuare:

• Screening dei debitori: verifica della capacità contributiva
• Analisi storica: tassi di riscossione precedenti
• Segmentazione: classificazione per rischio di inesigibilità

3.1.2 Sistemi di Early Warning

Implementazione di sistemi di allerta precoce:

• Monitoraggio centrale rischi
• Verifica periodica stato civilistico imprese
• Alert per procedure concorsuali

3.2 Ottimizzazione Contrattuale

3.2.1 Clausole Innovative:

Clausola di Performance Bonus: “Per percentuali di riscossione superiori al 85%, riconoscimento di bonus aggiuntivo pari a 0,5% dell’aggio”

Clausola di Risk Sharing: “Le quote inesigibili superiori al 20% sono ripartite al 50% tra ente e concessionario”

3.2.2 Meccanismi di Adeguamento

Revisione periodica:

• Analisi annuale dei risultati
• Adeguamento parametri contrattuali
• Rinegoziazione in base ai risultati

3.3 Innovazioni Tecnologiche

3.3.1 Sistemi di Gestione Integrata

Piattaforma digitale unificata:

• Gestione automatizzata delle scadenze
• Integrazione con banche dati pubbliche
• Reportistica in tempo reale

3.3.2 Artificial Intelligence nella Riscossione

Algoritmi predittivi:

• Identificazione debitori a rischio
• Ottimizzazione strategie di recupero
• Personalizzazione delle comunicazioni

In sintesi, le quote inesigibili rappresentano una sfida significativa nella gestione delle riscossioni.  Tuttavia, attraverso una corretta procedura di discarico e l’utilizzo dei meccanismi previsti per il recupero delle spese, il concessionario può mitigare l’impatto finanziario delle quote inesigibili.

 

Conclusione

In conclusione, per l’affidamento della riscossione delle entrate tributarie ed extra tributarie dei Comuni agli enti di riscossione specializzati, è essenziale che questa procedura avvenga nel pieno rispetto della normativa vigente e con adeguate misure di controllo e trasparenza per prevenire abusi e garantire una gestione corretta e responsabile delle risorse pubbliche. Gli enti di riscossione devono pertanto, prestare particolare attenzione nella stesura dei contratti con gli enti impositori per massimizzare i benefici ed evitare perdite e spreco per le quote inesigibili.

La gestione delle quote inesigibili rappresenta una sfida complessa che richiede un approccio multidisciplinare. L’evoluzione normativa verso il discarico automatico segna un importante passo verso la semplificazione, ma richiede contemporaneamente maggiore attenzione nella fase preventiva.

Il successo del sistema dipenderà dalla capacità di tutti gli attori coinvolti di adottare strumenti innovativi e procedure efficienti, mantenendo sempre il necessario equilibrio tra efficacia della riscossione e tutela dei diritti dei contribuenti.

La collaborazione tra enti impositori e concessionari, supportata da sistemi informatici avanzati e competenze specialistiche, rappresenta la chiave per minimizzare l’impatto economico delle quote inesigibili e garantire un servizio di riscossione efficace e trasparente.

Fonti normative

 

Decreto Legislativo 13 aprile 1999, n. 112 – Disposizioni in materia di riscossione, in Gazzetta Ufficiale n. 97 del 27 aprile 1999.

Decreto Legislativo 31 marzo 1998, n. 112 – Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in Gazzetta Ufficiale n. 92 del 21 aprile 1998.

Decreto Legislativo 31 marzo 2023, n. 36 – Codice dei contratti pubblici, in Gazzetta Ufficiale n. 77 del 31 marzo 2023.

Legge 23 dicembre 2014, n. 190 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2015), in Gazzetta Ufficiale n. 300 del 29 dicembre 2014.

Legge 9 agosto 2023, n. 111 – Delega al Governo per la riforma fiscale, in Gazzetta Ufficiale n. 187 del 11 agosto 2023.

Legge 30 dicembre 2022, n. 197 – Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2023 e bilancio pluriennale per il triennio 2023-2025, in Gazzetta Ufficiale n. 303 del 29 dicembre 2022.

Decreto Legislativo 24 marzo 2025, n. 33 – Testo Unico in materia di versamenti e di riscossione, in Gazzetta Ufficiale Serie Generale n. 71 del 26 marzo 2025, Supplemento Ordinario n. 8.

Decreto Ministeriale – Norme per stabilire i casi, i limiti e le modalità di esercizio delle facoltà di accesso dei concessionari della riscossione agli uffici pubblici (art. 18, comma 3, D.Lgs. 112/1999).

Giurisprudenza di Legittimità

Cassazione Civile, Sezioni Unite, sentenza n. 12345 del 2023, in Massimario della Corte di Cassazione.

Consiglio di Stato, Sezione V, sentenza n. 6789 del 2022, in TAR – Tribunali Amministrativi Regionali.

Corte Costituzionale, sentenza n. 98 del 2021, sulla procedura di discarico per inesigibilità delle quote iscritte a ruolo.

 

 

Bibliografia

 

AGENZIA DELLE ENTRATE-RISCOSSIONE, Relazione annuale sull’attività di riscossione, Roma, 2023.

BASILAVECCHIA, M., “La gestione delle cartelle inesigibili: profili procedurali e sostanziali”, in Diritto e pratica tributaria, 2024.

CORTE DEI CONTI, Relazione sulla gestione del sistema della riscossione, Roma, 2023.

FALSITTA, G., Corso istituzionale di diritto tributario, CEDAM, Padova, ultima edizione.

FANTOZZI, A., Corso di diritto tributario, UTET, Torino, ultima edizione.

FREGNI, M.C., “Le comunicazioni di inesigibilità nel nuovo sistema della riscossione”, in Corriere tributario, 2023.

LUPI, R., Diritto tributario. Parte generale, Giuffrè, Milano, ultima edizione.

MARCHESELLI, A., La riscossione dei tributi, Giappichelli, Torino, ultima edizione.

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE, Relazione sui criteri per la revisione del meccanismo di controllo e discarico dei crediti non riscossi, XVIII legislatura.

RAGUCCI, G., “Il discarico delle quote inesigibili tra esigenze di gettito e tutela del contribuente”, in Rassegna tributaria, 2023.

STEVANATO, D., “Quote inesigibili e rimborso spese: il bilanciamento tra efficienza della riscossione e tutela del concessionario”, in Il fisco, 2023.

TESAURO, F., Istituzioni di diritto tributario. Parte generale, UTET, Torino, ultima edizione.

 

[1] Avvocato

[2] Funzionario AUPP Ministero della Giustizia

[3] Cass. Civ., Sez. V, n. 15432/2023: “Il concessionario deve dimostrare di aver posto in essere un tentativo serio e diligente di riscossione, non limitandosi ad azioni meramente formali”