In un contesto di concessioni finalizzate alla gestione e valorizzazione di beni pubblici, il Piano Economico-Finanziario (PEF) assume un ruolo importante nella valutazione della sostenibilità dell’iniziativa. La sentenza del Consiglio di Stato 7127/2025 ha sollevato delle criticità sull’assegnazione di una concessione per un parco archeologico, contestando l’adeguatezza del PEF, che secondo la normativa avrebbe dovuto dettagliare in modo completo e analitico tutte le componenti economiche e finanziarie necessarie per la gestione futura del servizio.
La funzione del Piano Economico-Finanziario
È principio consolidato che la verifica di sostenibilità economico-finanziaria e la valutazione dell’offerta rientrino nell’ambito tecnico dell’amministrazione concedente, le cui determinazioni sono tendenzialmente insindacabili in sede giurisdizionale, salvo casi di palese e macroscopica irragionevolezza (cfr. Cons. Stato, V, 30 gennaio 2023, n. 1042).
Durante la fase istruttoria, la commissione designata dall’ente concedente deve accertare che l’equilibrio economico e finanziario dell’iniziativa sia mantenuto, assicurando simultaneamente sostenibilità finanziaria e convenienza economica. Ciò passa attraverso una corretta allocazione dei rischi, che può eventualmente includere interventi economici dell’ente concedente, e deve essere garantito lungo l’intero arco temporale della gestione.
Nel contesto delle concessioni, il fulcro del rapporto contrattuale è la remunerazione degli investimenti e dei servizi resi, ottenuta tramite il diritto del concessionario di gestire le opere e trattenere i ricavi derivanti dall’attività. Ne deriva che i servizi oggetto di concessione assumono una natura imprenditoriale, destinata a un mercato reale di utenti, trasferendo al concessionario il rischio legato all’alea della domanda e alla redditività dell’investimento.
Differenze tra concessione e appalto
La sentenza ribadisce che la concessione si distingue dall’appalto per la presenza di un rischio imprenditoriale intrinseco: il concessionario ottiene il corrispettivo attraverso la gestione dei servizi o delle opere, assumendosi la responsabilità dei ricavi e dei rischi connessi.
Al contrario, nell’appalto tradizionale la remunerazione è fissa e derivante direttamente dall’ente appaltante, senza alcuna componente legata alla domanda di mercato. Pertanto, il rischio associato alla concessione è aleatorio e imprevedibile, derivante dalla variabilità della domanda, elemento assente negli appalti.
Il PEF come strumento di gestione del rischio
Il PEF rappresenta lo strumento tecnico attraverso cui si distribuiscono rischi e responsabilità tra ente concedente e concessionario. La sua sostenibilità deve essere verificata alla luce delle norme economico-finanziarie e delle indicazioni contenute nella lex specialis della procedura di selezione.
La commissione giudicatrice valuta i dati del PEF secondo gli schemi tipici della verifica dell’anomalia, adattando i criteri utilizzati negli appalti alla specificità del rischio imprenditoriale connesso alla concessione. La verifica si concentra sull’adeguatezza della gestione e sulla capacità del concessionario di conseguire risultati economici compatibili con il mantenimento dell’equilibrio finanziario e della redditività.
Secondo la giurisprudenza, il PEF deve dimostrare concretamente la capacità del concessionario di sostenere economicamente l’iniziativa, garantendo la gestione continuativa e proficua dei servizi per tutta la durata contrattuale (cfr. Cons. Stato, V, 10 febbraio 2010, n. 653; 4 febbraio 2022, n. 795).
Il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso, sottolineando che contestare un PEF non significa automaticamente invalidare le valutazioni della commissione: è necessario dimostrare errori palesi e macroscopici nella valutazione dell’equilibrio economico-finanziario. Nel caso esaminato, le obiezioni riguardavano esclusivamente i contenuti documentali del PEF, senza fornire elementi tali da consentire al giudice di sostituirsi alla commissione nella verifica della sostenibilità economico-finanziaria.
