Tratto da: Lavori Pubblici  

L’offerta è valida se prevede il ribasso sui costi della manodopera? Come interpretare l’art. 41, comma 14, del d.lgs. n. 36/2023? E quando si può ritenere ammissibile la volontà dell’operatore economico se non è esplicitata con chiarezza?

Sono queste le questioni centrali affrontate nella sentenza del Consiglio di Stato 2 luglio 2025, n. 5712, che segna un ulteriore passaggio interpretativo in materia di offerta economica, ribassi e costi della manodopera nel nuovo quadro normativo definito dal d.lgs. n. 36/2023.

La controversia trae origine da una procedura di gara PNRR per lavori di messa in sicurezza sismica. La stazione appaltante, nel determinare l’importo contrattuale in favore dell’aggiudicataria ha incluso i costi della manodopera tra gli importi soggetti a ribasso, applicando il ribasso offerto anche su tale voce.

Tuttavia, la stessa impresa ha contestato la correttezza del calcolo, ritenendo che, per effetto del divieto di ribasso sui costi della manodopera, l’importo contrattuale effettivo avrebbe dovuto essere maggiore. In primo grado, il TAR aveva accolto il ricorso, ritenendo fondato il motivo e annullando il provvedimento di aggiudicazione, ma il Consiglio di Stato ha riformato integralmente la sentenza.

Per comprendere la ratio della decisione di Palazzo Spada, è utile richiamare quanto previsto dall’art. 41, comma 14, del Codice dei contratti pubblici: “Nei contratti di lavori e servizi, per determinare l’importo posto a base di gara, la stazione appaltante individua nei documenti di gara i costi della manodopera. I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso. Resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale.”

La disposizione detta indicazioni, non direttamente all’operatore economico, ma alla stazione appaltante, chiarendo alla medesima come deve procedere nel determinare l’importo posto a base di gara e i costi della manodopera e come deve valutare il ribasso complessivo offerto dall’operatore economico. 

L’indicazione fornita dal legislatore alle stazioni appaltanti non è quella di sottrarre i costi della manodopera al ribasso, bensì di individuarli, cioè quantificarli ai sensi del comma 13, e di “scorporare” gli stessi dall’importo soggetto a ribasso, cioè di indicare separatamente i medesimi, così come quantificati, rispetto all’importo (complessivo) soggetto a ribasso. Tuttavia, quest’ultimo, cioè l’importo a base di gara -ai sensi del primo periodo – comprende anche i costi della manodopera. 

In sintesi, la novità rispetto al testo dell’art. 23, comma 16, del d.lgs. n. 50 del 2016 consiste soltanto nel fatto che i costi della manodopera sono indicati separatamente, ma tale indicazione separata non li sottrae al ribasso.

La quantificazione e l’indicazione separata (o “scorporata”) dei costi della manodopera negli atti di gara risponde piuttosto a una duplice ratio:

• imporre una maggiore trasparenza all’azione amministrativa e di rafforzare la tutela della manodopera, che tuttavia è stato recepito contemperando lo stesso con la libertà di iniziativa economica e d’impresa, costituzionalmente garantita, la quale non consente di comprimere la facoltà dell’operatore economico di dimostrare che la più efficiente organizzazione aziendale impatta sui costi della manodopera, diminuendone l’importo rispetto a quello stimato dalla stazione appaltante negli atti di gara;
• fare in modo che gli operatori economici parametrino i propri costi della manodopera a quelli indicati dalla stazione appaltante, in modo da responsabilizzare gli stessi, assicurando che, prima di formulare il proprio “ribasso complessivo” svolgano una seria valutazione preventiva dei predetti costi e indichino i propri costi della manodopera, a loro volta, separatamente, onde consentire alla stazione appaltante di verificare il rispetto dei minimi salariali e delle norme sul costo del lavoro.

Infatti, l’operatore economico, ai sensi dell’ultimo periodo dello stesso comma 14 dell’art. 41 può giustificare l’importo contrattuale proposto anche dando conto di una “più efficiente organizzazione aziendale” che al contempo consenta di giustificare il proprio costo della manodopera inferiore a quello quantificato dalla stazione appaltante.

L’interpretazione è stata condivisa:

• dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti con il parere del 17 aprile 2024, n. 2505, secondo cui “l’importo assoggettato a ribasso comprende i costi della manodopera, ma la stazione appaltante è tenuta a indicare, come parametro, quanti sono questi costi”;
• dalla delibera ANAC del 10 aprile 2024 n. 174, che ha ribadito che “i costi della manodopera, indicati dalla Stazione appaltante e scorporati dall’importo assoggettato a ribasso, fanno parte dell’importo a base di gara, su cui va applicato il ribasso percentuale offerto dai concorrenti”.

  Tornando al caso in esame, spiega il Consiglio che la norma non esclude i costi della manodopera dall’importo complessivo, ma impone alla stazione appaltante di indicarli separatamente nei documenti di gara, per favorire trasparenza e valutazioni consapevoli.

  In particolare è necessario considerare che:

  • il costo della manodopera deve essere separatamente individuato e indicato dalla SA e dagli operatori economici;
  • il ribasso complessivo offerto è applicato sull’intero importo a base di gara, comprensivo dei costi della manodopera;

  solo se il costo della manodopera indicato nell’offerta è inferiore a quello stimato dalla SA, l’operatore dovrà fornire giustificazioni (ad es. maggiore efficienza organizzativa) in sede di verifica di anomalia (ex art. 110 del Codice).

  Ne consegue che non vi è alcun divieto di ribasso sui costi della manodopera, ma un obbligo di trasparenza e coerenza nella loro rappresentazione.

  Il Consiglio di Stato ha osservato che la legge di gara era chiara: 

  • il ribasso andava applicato sull’intero importo a base di gara, comprensivo dei costi della manodopera;
  • nel caso in cui venissero dichiarati costi della manodopera inferiori rispetto a quelli stimati dall’Ente, ­l’OE avrebbe potuto allegare una relazione giustificativa dei costi inferiori dichiarati per permette l’attivazione immediata del subprocedimento di verifica della congruità di tali costi ex art. 110 del D.lgs. 36/2023. 

  L’offerta dell’aggiudicataria indicava un costo della manodopera addirittura superiore a quello stimato dalla SA, ma non escludeva chiaramente tale voce dal ribasso. L’assunto che i costi della manodopera non fossero stati ribassati è emerso solo ex post, in sede contenziosa, e non era immediatamente desumibile dall’offerta.

  In tal senso, il Collegio ha affermato il principio per cui la stazione appaltante può procedere a un’attività interpretativa dell’offerta più approfondita, per chiarire eventuali ambiguità, purché nel rispetto della legge di gara e dei principi di trasparenza e parità di trattamento.

   

  Il ricorso della SA è stato accolto, confermando la legittimità del provvedimento di aggiudicazione con l’offerta per come presentata dall’impresa: anche se deve essere indicato separatamente, il costo della manodopera fa parte dell’importo a base di gara, non è automaticamente escluso dal ribasso. L’onere della giustificazione in caso di ribasso della manodopera è a carico dell’operatore economico (art. 110 d.lgs. 36/2023).

  Il ribasso offerto è complessivo e si applica sull’intero importo, salvo diversa previsione espressa nella lex specialis, in quanto la separata indicazione del costo della manodopera ha lo scopo di favorire la trasparenza e la successiva verifica di congruità.