Beni culturali paesaggistici e ambientali – Vincolo indiretto – Finalità

Le “prescrizioni di tutela indiretta”, previste dall’art. 45 del d.lgs. n. 42 del 2004, hanno la funzione di completamento pertinenziale della visione e della fruizione dell’immobile principale (gravato da vincolo “diretto”). I beni oggetto di tutela indiretta vengono quindi asserviti ai beni culturali al fine di garantire a questi ultimi una “fascia di rispetto”, funzionale alla massima espressione del loro valore culturale. Il legislatore, pur individuando  le finalità che il vincolo indiretto deve perseguire, ha lasciato non completamente tipizzate le varie prescrizioni  che l’amministrazione può di volta in volta apporre al fine del perseguimento di detti obiettivi. (1).

Beni culturali paesaggistici e ambientali – Vincolo indiretto – Discrezionalità

Nell’esercizio di un potere, connotato da discrezionalità mista, di dettare prescrizioni di utilizzo dei beni sottoposti a vincolo indiretto, il Ministero deve contemperare, da un lato, le esigenze di cura e integrità e, dall’altro, la fruizione e la valorizzazione dinamica del bene culturale. Inoltre, non può escludersi che l’amministrazione tenga legittimamente in considerazione anche interessi ulteriori rispetto a quello culturale. (2).

 Beni culturali paesaggistici e ambientali – Vincolo indiretto – Sindacato – Principio di proporzionalità

Lo scrutinio del provvedimento di vincolo indiretto deve condursi anche alla luce del principio di proporzionalità, non solo con riguardo alle componenti della idoneità  e della necessarietà  ma anche con riguardo al profilo della “proporzionalità in senso stretto”, che implica che una misura adottata dai pubblici poteri non debba mai essere tale da gravare in maniera eccessiva sul titolare dell’interesse contrapposto, così da risultargli un peso intollerabile. (3).

 Beni culturali paesaggistici e ambientali – Vincolo indiretto – Prescrizioni – Presupposti – Motivazione

È affetta da deficit istruttorio e motivazionale la prescrizione contenuta nel decreto ministeriale impositivo di vincolo indiretto a tutela di un bene monumentale ospedaliero – che consentirebbe la realizzazione di nuovi edifici totalmente avulsi dal contesto stilistico e tipologico dell’area se destinati a funzione sanitaria – che non trovi supporto negli atti istruttori e in particolare  nella relazione della Soprintendenza  e che si ponga in contrasto con l’esigenza di preservare la cornice ambientale del bene principale. La valutazione di parziale recessività dell’interesse culturale rispetto all’esigenza di realizzare, in prossimità dell’edifico storico, nuove strutture edilizie a vocazione sanitaria deve essere supportata da un’adeguata e rigorosa motivazione, condotta al lume del principio di proporzionalità. (4).
Il Consiglio di Stato ha al riguardo evidenziato che gli obiettivi di tutela individuati nella relazione sono diretti alla preservazione della “leggibilità” e della “percezione” dell’edificio storico e del “decoro dell’intorno” e nessun discrimine era stato effettuato tra nuovi edifici aventi vocazione ospedaliera e nuove realizzazioni aventi diversa destinazione. Tale distinzione era stata inserita solo nel provvedimento impugnato ed a fondamento della medesima non risultava presente alcuna motivazione. Il provvedimento non aveva in particolare chiarito per quali ragioni il rispetto delle “caratteristiche tipologiche e stilistiche storicizzate dall’attuale contesto” dovessero valere solo per i nuovi edifici che non abbiano una vocazione sanitaria. La sola circostanza per cui il bene oggetto del vincolo diretto avesse la vocazione storica di ospedale non giustificava di per sé tale scelta, anche considerato che la stessa relazione della soprintendenza evidenziava come nel tempo il contesto circostante fosse stato oggetto di una disordinata e non armonica urbanizzazione anche a causa della realizzazione di nuovi padiglioni dell’ospedale che non rispettavano le caratteristiche architettoniche dell’edificio originario. Laddove la soprintendenza avesse voluto favorire la costruzione di nuove strutture sanitarie e tenere conto dei progetti al riguardo avanzati, così come prospettato dall’appellante, avrebbe dovuto dare conto di ciò nella propria motivazione, ponendo a fondamento della stessa un’accurata istruttoria idonea ad acquisire e ponderare tra loro tutti gli interessi rilevanti, se del caso attraverso il ricorso al modulo procedimentale della conferenza di servizi.

(1) Conformi: Cons. Stato, sez. VI, 30 giugno 2021, n. 4923 e giurisprudenza ivi richiamata; Cons. Stato, sez. VI, 10 maggio 2021, n. 3663.

(2) Conformi: Cons. Stato, sez. VI, 10 maggio 2021, n. 3663 richiamata in sentenza, che ha evidenziato come negli ordinamenti democratici e pluralisti si richiede un continuo e vicendevole bilanciamento tra princìpi e diritti fondamentali, senza pretese di assolutezza per nessuno di essi. Così come per i “diritti” (sentenza della Corte costituzionale n. 85 del 2013), anche per gli “interessi” di rango costituzionale (vieppiù quando assegnati alla cura di corpi amministrativi diversi) va ribadito che a nessuno di essi la Carta garantisce una prevalenza assoluta sugli altri. La loro tutela deve essere “sistemica” e perseguita in un rapporto di integrazione reciproca. Quanto alla prima parte della massima, ex multis Cons. Stato, sez. VI, 27 luglio 2015, n. 3669 richiamata in sentenza. Nel senso della spendita di discrezionalità prevalentemente tecnica, ex multis Cons. Stato, sez. IV, 30 agosto 2023, n. 8040.

(3) Conformi: Cons. Stato, sez. VI, 23 settembre 2022, n. 8167; 30 giugno 2021, n. 4923; 27 luglio 2015, n. 3669.

(4) Non risultano precedenti negli esatti termini

Consiglio di Stato, sezione VI, 28 aprile 2025, n. 3575 – Pres. Volpe, Est. Vitale