Contratti pubblici e obbligazioni della pubblica amministrazione – Appalto di lavori – Giurisdizione – Clausola revisione prezzi – Contenuto

Nelle controversie relative alla clausola di revisione del prezzo negli appalti di opere e servizi pubblici, la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, in conformità alla previsione di cui all’art. 133, comma 1, lett. e), n. 2), c.p.a., sussiste nell’ipotesi in cui il contenuto della clausola implichi la permanenza di una posizione di potere in capo alla P.A. committente, attribuendo a quest’ultima uno spettro di valutazione discrezionale nel disporre la revisione, mentre, nella contraria ipotesi in cui la clausola individui puntualmente e compiutamente un obbligo della parte pubblica del contratto, deve riconoscersi la corrispondenza di tale obbligo ad un diritto soggettivo dell’appaltatore, il quale fa valere una mera pretesa di adempimento contrattuale, come tale ricadente nell’ambito della giurisdizione ordinaria. (1).

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Le ipotesi di giurisdizione esclusiva sono conformi a Costituzione solo se nelle materie ad essa devolute l’amministrazione agisce esercitando il suo potere autoritativo ovvero, attesa la facoltà, riconosciutale dalla legge, di adottare strumenti negoziali in sostituzione del potere autoritativo, se si vale di tale facoltà: da ciò discende che un’interpretazione costituzionalmente orientata dell’art. 133, comma 1, lett. e), n. 2, c.p.a. debba condurre a ricomprendere nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo i soli casi in cui all’amministrazione viene attributo un “potere” in grado di incidere autoritativamente sulla sfera giuridica del privato, a tutela di un interesse pubblico. (2).

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Allorché si deducano a fondamento della pretesa revisionale disposizioni contrattuali destinate a regolare le posizioni paritetiche dei contraenti nell’ambito del contratto di appalto, detta pretesa deve essere ricostruita tout court in termini di diritto soggettivo, con conseguente devoluzione della sua cognizione al giudice originario; se invece la pretesa si fonda (non sul contratto, ma) sulla legge che preveda l’obbligo di inserimento della clausola revisionale negli atti di gara, a cui non si è conformata la stazione appaltante (prima nell’elaborazione della lex specialis e, a valle, nel contratto), la posizione giuridica che assume rilievo in capo all’operatore economico è quella di interesse legittimo alla corretta applicazione della normativa pubblicistica della revisione prezzi da parte dell’amministrazione e, pertanto, la giurisdizione è quella esclusiva del giudice amministrativo. (3).

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Spetta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo accertare la sussistenza dell’obbligo di inserimento nel contratto della clausola revisionale ex art. 29, comma 1, lett. a), del d.l. 27 gennaio 2022, n. 4, convertito, con modificazioni, dalla l. 28 marzo 2022, n. 25 con le implicazioni conseguenti, atteso che, in tal caso, viene in rilievo non il diritto soggettivo alla revisione prezzi (che rimane sullo sfondo) quanto piuttosto l’interesse dell’operatore alla corretta applicazione della normativa pubblicistica in tema di revisione prezzi negli appalti pubblici e alla legittima gestione, da parte della pubblica amministrazione, della procedura finalizzata al riconoscimento della revisione prezzi. (4).

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Alla luce dell’art. 13, commi 1 e 2 c.p.a., il criterio ordinario rappresentato dalla sede dell’autorità amministrativa cede il passo a quello dell’efficacia spaziale nel caso in cui la potestà pubblicistica spieghi i propri effetti diretti esclusivamente nell’ambito territoriale di un tribunale periferico, in tal caso la competenza spettando al tribunale nella cui circoscrizione tali effetti si verificano anche nell’ipotesi in cui l’atto sia stato adottato da un organo centrale dell’amministrazione statale, da un ente ultraregionale ovvero da un organo periferico dello Stato che abbia sede nell’ambito della circoscrizione di altro tribunale territoriale. Per effetti diretti si intendono solo gli effetti diretti e immediati dell’atto, mentre non assumono rilievo gli effetti mediati e indiretti eventualmente derivanti dalla connessione con atti non oggetto di specifico gravame, al pari dell’efficacia eventualmente ultraregionale degli atti impugnati. (5).

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Le norme che individuano la competenza funzionale inderogabile del T.a.r. per il Lazio devono essere interpretate restrittivamente, trattandosi di norme eccezionali derogatorie dell’ordinaria competenza territoriale dei tribunali regionali, nel cui ambito non possono essere attratte anche le controversie riguardanti l’insieme delle funzioni amministrative anche solo indirettamente legate alla rilevanza strategica dell’opera, laddove la norma fonda la deroga sulla specialità dei poteri esercitati. (6).

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L’art. 29, comma 1, lett. a), d.l. 27 gennaio 2022, n. 4, convertito, con modificazioni, dalla l. 28 marzo 2022, n. 25 introduce un obbligo di inserimento della clausola revisionale negli atti di gara, senza operare alcun distinguo tra appalti di servizi e forniture e lavori; dalla normativa emergenziale in questione emerge de plano che: è obbligatorio inserire negli atti di gara, per qualunque tipologia di affidamento (lavori, servizi, forniture), clausole di revisione coerenti con i limiti e le caratteristiche di cui all’art. 106, comma I, lett. a), primo, secondo e terzo periodo; solamente per i contratti relativi ai lavori, il meccanismo di «compensazione» previsto dall’art. 29 del citato d.l. 4/2022 opera in deroga ai parametri dell’art. 106, co 1, lett. a), quarto periodo, dovendosi applicare condizioni di maggior favore (per le imprese) rispetto a quelle ordinarie. (7).

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L’eterointegrazione ai sensi dell’art. 1339 c.c. opera per integrare i contratti di appalto con la clausola revisionale obbligatoria per legge, senza necessità di impugnazione degli atti precedenti. Laddove la clausola di revisione prezzi non sia stata inserita nel regolamento contrattuale opera il meccanismo di integrazione di cui all’art. 1339 c.c. e le clausole difformi contenute nei contratti della tipologia presa in considerazione sono nulle per contrasto con una norma imperativa. (8).

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La circostanza che l’art. 29 d.l. 27 gennaio 2022, n. 4, convertito, con modificazioni, dalla l. 28 marzo 2022, n. 25 – sulla cui scia poi si è mosso anche il successivo art. 60 del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36 – anticipi l’obbligo di inserimento della clausola revisionale già negli atti di gara (ossia a monte) non è motivo per non fare operare il meccanismo della eterointegrazione a valle (ossia nel contratto), anzi risultando l’obbligo di inserimento di tale clausola nel contratto, per così dire, rafforzato. L’art. 26 d.l. 17 maggio 2022, n. 50, convertito, con modificazioni, dalla l. 15 luglio 2022, n. 91, è chiaro nel prescrivere che, per le procedure di gara avviate successivamente alla pubblicazione dell’entrata in vigore del decreto legge stesso, ovvero per le gare bandite dopo il 17 maggio 2022, ai fini della determinazione del costo dei prodotti, delle attrezzature e delle lavorazioni nel rispetto di quanto imposto dall’art. 23, comma 16, d.lgs. n. 50/2016, vada applicato, inderogabilmente, il prezzario aggiornato ai sensi della medesima fonte normativa. (9).

(1) Conformi: Cass. civ., sez. un. 12 ottobre 2020, n. 21990; 22 novembre 2021, n. 35952; 8 febbraio 2022, n. 3935;

(2) Conformi: T.a.r. per la Sicilia, Catania, sez. III, 4 marzo 2024, n. 812;

(3) Conformi: Cons. Stato, sez. VI, 28 dicembre 2000, n. 7043; 25 luglio 2023, n. 7291.

(4) Conformi: Cons. Stato, sez. VI, 28 dicembre 2000, n. 7043; sez. III, 25 luglio 2023, n. 7291.

(5) Conformi: Cons. Stato, Ad. plen. 24 settembre 2012, n. 33 e 19 novembre 2012, n. 34, sez. V, 13 agosto 2020, nn. 5012, 5013, 5014, 5015, 5016, 5017, 5018, 5019; T.a.r. per la Lombardia, sez. III, 6 dicembre 2024, n. 3488;

(6) Conformi: T.a.r. per la Lombardia, sez. III, 6 dicembre 2024, n. 3488; T.a.r. per il Lazio, sez. II-ter, 2 maggio 2024, n. 8776 e 2 ottobre 2024, n. 17111;

(7) Non risultano precedenti negli esatti termini

(8) Conformi: Cons. Stato, sez. III, 12 agosto 2019, n. 5686; sez. IV, 5 ottobre 2018, n. 5715; T.a.r. per il Lazio, Roma, sez. II, 22 ottobre 2020, n. 10771; T.a.r. per la Puglia, sez. I, 24 gennaio 2019, n. 90; T.a.r. per la Lombardia, sez. I, 21 gennaio 2019, n. 116; T.a.r. per il Piemonte, sez. II, 2 maggio 2018, n. 498; T.a.r. per la Calabria, sez. II, 12 giugno 2019, nn. 1205 e 1207;

(9) Non risultano precedenti negli esatti termini

T.a.r. per la Sicilia, Catania, sezione V, 27 febbraio 2025, n. 737 – Pres. Barone, Est. Sidoti