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31/07/2018 - La nuova direttiva del Ministero dell'Interno sulle manifestazioni pubbliche: più poteri ai Sindaci per la semplificazione e la flessibilità

tratto da quotidianopa.leggiditalia.it

La nuova direttiva del Ministero dell'Interno sulle manifestazioni pubbliche: più poteri ai Sindaci per la semplificazione e la flessibilità

di Michele Deodati - Responsabile SUAP Unione Appennino bolognese e Vicesegretario comunale

Il superamento della "Circolare Gabrielli"
Con la direttiva 18 luglio 2018, n. 11001, il Ministero dell'Interno, a firma del Capo di Gabinetto Piantedosi, emana un ulteriore direttiva con lo scopo di normare l'applicazione di modelli organizzativi e procedurali per garantire alti livelli di sicurezza in occasione di manifestazioni pubbliche. In seguito ad un monitoraggio degli esiti applicativi e dopo un confronto con gli enti esponenziali delle realtà locali, il nuovo provvedimento si propone innanzitutto di intervenire nel ginepraio di atti di indirizzo che ormai popolano il settore degli eventi pubblici dopo il varo della Circolare Gabrielli nel giugno 2017. Ad essa sono infatti seguiti vari provvedimenti di carattere operativo adottati dal Dipartimento dei Vigili del Fuoco in data 19 giugno e 20 luglio, oltre alla Circolare del Viminale a firma Morcone, del 28 luglio 2017, che riporta la stessa intitolazione della direttiva 18 luglio 2018. E' dunque evidente l'intenzione di rivisitare i precedenti indirizzi e operare una "reductio ad unum", al fine di uniformare i molteplici indirizzi desumibili da una pluralità di atti aventi pressoché analoghi obiettivi, unitamente alla semplificazione che è sempre indispensabile di fronte al fenomeno della stratificazione delle fonti. Si nota comunque come il nuovo atto, a differenza della Circolare Morcone di cui ha ereditato l'indirizzario, non comprenda l'ANCI tra i suoi destinatari, soggetto che invece compariva nel precedente provvedimento. E questo, come si vedrà, nonostante la nuova valorizzazione del ruolo dei Sindaci.
Entrando nel merito del documento, si evidenzia come a seguito di appositi approfondimenti, anche di natura tecnica, si è ritenuto di dover superare talune rigidità rilevate nell'applicazione pratica e nei contenuti del modello organizzativo e procedurale fornito in via sperimentale. Quindi le indicazioni contenute nella direttiva Piantedosi sostituiscono le precedenti, tenendo luogo delle stesse. L'obiettivo è quello di ridefinire i passaggi procedurali nell'ottica di quello che viene indicato come un "approccio flessibile" alla gestione del rischio, parametrando le misure cautelari nel modo più appropriato rispetto alle vulnerabilità in concreto rilevate in rapporto a ciascun evento. Si è dunque cercato di dare una risposta al coro di proteste, sollevate da più parti, nei confronti dell'eccessiva complessità delle procedure indicate nella Circolare Gabrielli e nei successivi provvedimenti operativi, anche in considerazione della rigidità degli schemi ivi previsti, poco adatti ad essere applicati nella miriade di microiniziative che, favorite dalla bella stagione, fioriscono un po' ovunque soprattutto nei piccoli centri.
Il nuovo regime amministrativo: alcune distinzioni
La direttiva definisce un regime amministrativo differenziato per le pubbliche manifestazioni sottoposte a regime autorizzatorio. In tal caso, l'iniziativa spetta all'organizzatore, che invierà al Comune, con congruo anticipo rispetto alla data dell'evento, l'istanza corredata dalla documentazione necessaria, recante anche l'indicazione delle misure di sicurezza che si intende adottare. Inoltre, in caso di eventi di pubblico spettacolo, il Comune, ai fini del rilascio dell'autorizzazione, acquisirà il parere della Commissione comunale o provinciale di vigilanza sui locali di pubblico spettacolo, ai sensi dell'art. 80 del T.U.L.P.S. Negli altri casi, si dice invece che il Comune potrà rilasciare direttamente il provvedimento autorizzativo, indicando nello stesso le misure di sicurezza da applicare.
Possibile un'interpretazione "contra legem"?
In questi primi passaggi fondamentali, ipotizzando come già noti molti aspetti della normativa, si opera una distinzione che interessa gli eventi oltre le 200 persone oppure che si concludono oltre la mezzanotte del giorno di inizio, indipendentemente dall'affluenza. Sono questi infatti i casi di manifestazioni pubbliche che gli artt. 68 e 69 del T.U.L.P.S. assoggettano ad autorizzazione espressa. Nelle altre ipotesi, che evidentemente sono considerate più semplici e di minore impatto, il regime giuridico è quello della Scia. E' il regime autorizzativo espresso quello che attira l'attenzione del Ministero, e su questa tipologia di eventi si concentrano le prescrizioni della direttiva. Non solo: tra le manifestazioni pubbliche viene operata un'ulteriore specificazione nel caso si tratti di "pubblici spettacoli". Con questa precisazione, seppure implicitamente, si sottintende che per il Ministero sono da considerarsi manifestazioni di pubblico spettacolo solo quegli eventi che effettivamente comportano l'organizzazione di attività di intrattenimento passivo del pubblico (concerti, rappresentazioni teatrali, balletti, ecc.). Nella prassi amministrativa dei Comuni, al fine di poter applicare le norme contenute nel T.U.L.P.S. e quindi rilasciare l'autorizzazione di polizia amministrativa, la fattispecie "pubblici spettacoli" è stata interpretata come comprensiva di ogni tipo di evento in grado di coinvolgere un pubblico in modo attivo o passivo, non solo con riferimento al significato letterale delle parole, ma anche estendendo l'applicazione delle norme di sicurezza ad eventi di altro tipo, come fiere, mercatini, ma soprattutto sagre e feste di carattere prevalentemente enogastronomico o religioso. Adesso, la direttiva del 18 luglio 2018 chiarisce che solo nel caso le manifestazioni pubbliche soggette ad autorizzazione siano effettivamente inquadrabili come pubblici spettacoli occorre ottenere il parere della Commissione di Vigilanza. Mentre nelle altre ipotesi, invece, il Comune potrà rilasciare direttamente il provvedimento autorizzativo, indicando nello stesso le misure di sicurezza da adottare. Questa precisazione, con tanto di specifica del regime da adottare nelle ipotesi diverse dal "pubblico spettacolo", sembra suggerire un'interpretazione contra legem proprio nel caso in cui l'evento non si configuri come pubblico spettacolo nel senso sopra definito. Benché assoggettato ad autorizzazione, vuoi perché supera le 200 presenze, vuoi perché si conclude oltre la mezzanotte, non sarà necessario convocare la Commissione di Vigilanza. Quindi, secondo questa lettura, feste e sagre paesane a tema principalmente culinario soggette ad autorizzazione, sembrerebbero poter fare a meno della verifica di agibilità ex art. 80 del T.U.L.P.S., che rimarrebbe invece obbligatoria per i pubblici spettacoli veri e propri. E' appena il caso di ricordare che ai sensi dell'art. 141 del Regolamento di esecuzione del T.U.L.P.S. (R.D. n. 635 del 1940), per eventi con capienza fino a 200 persone, le verifiche e gli accertamenti di competenza della Commissione di Vigilanza sono sostituiti dalla relazione di un tecnico abilitato che attesta il rispetto delle regole tecniche stabilite dal Ministero dell'Interno (D.M. 19 agosto 1996). Nel caso particolare di luoghi e spazi all'aperto, utilizzati occasionalmente ed esclusi dal campo di applicazione decreto del 1996 in quanto privi di specifiche attrezzature per lo stazionamento del pubblico, il tecnico deve limitarsi ad attestare la conformità degli impianti, l'idoneità statica delle strutture in elevazione e l'idoneità dei presidi antincendio.
Tornando alla direttiva ministeriale, e nonostante sia da accogliere positivamente l'intento semplificatore, ci permettiamo di sollevare alcune perplessità sulla tenuta giuridica delle prescrizioni che sembrano permettere ai Comuni, "nelle altre ipotesi", di adottare direttamente il provvedimento autorizzativo, se non altro nel caso in cui l'autorizzazione è necessaria perché si superano le 200 persone. Come detto poc'anzi, l'art. 141 del Regolamento T.U.L.P.S. permette di sostituire il verbale della Commissione con la relazione di un tecnico solo per iniziative fino a 200 persone. Quindi sarebbe auspicabile un chiarimento su questo punto di non secondaria importanza.
Parola d'ordine: flessibilità
La direttiva 18 luglio 2018 si muove all'insegna della flessibilità. Fatto l'inquadramento preliminare, il documento stabilisce che sono i Sindaci/Presidenti delle Commissioni a dover informare le Prefetture circa le peculiari condizioni di criticità connesse alla tipologia dell'evento, alla conformazione del luogo, al numero e alle caratteristiche dei partecipanti. Insomma, contrariamente all'impostazione che caratterizzava la precedente disciplina ministeriale, oggi sostituita, aumenta la discrezionalità dei Sindaci nella valutazione delle potenziali vulnerabilità connesse a ciascun evento. A questo punto, acquisita la documentazione prodotta dall'organizzatore e qualora ne constatino l'effettiva esigenza, toccherà alle Prefetture sottoporre l'argomento all'esame del Comitato provinciale per l'ordine e la sicurezza pubblica, allargato alla partecipazione del Comandante provinciale dei Vigili del fuoco. E' questa la sede in cui saranno definiti i dispositivi di security, nonché valutati quelli di safety, eventualmente modificando o implementando le misure previste dall'organizzatore, ove ciò risulti necessario in un'ottica di ottimizzazione dell'efficacia del generale dispositivo di sicurezza.
Le nuove "Linee guida"
Le "Linee guida per l'individuazione delle misure di contenimento del rischio in manifestazioni pubbliche con peculiari condizioni di criticità", allegate alla direttiva Piantedosi, costituiscono il nuovo riferimento per le valutazioni del Comitato - in sostituzione delle precedenti di cui alla direttiva Morcone - quale utile supporto per l'individuazione delle più idonee misure di contenimento del rischio in relazione a manifestazioni caratterizzate da rilevanti profili di complessità o delicatezza.
Sempre all'insegna della flessibilità, alle Prefetture è affidato il compito di valutare l'opportunità di svolgere ulteriori approfondimenti, allo scopo di rendere le prescrizioni di carattere generale contenute nelle Linee guida maggiormente conformi alle peculiarità del territorio e delle manifestazioni programmate in sede locale.
Ma veniamo alle prescrizioni delle Linee guida. Innanzitutto, viene specificato l'ambito di applicazione, limitato alle manifestazioni pubbliche che si tengono in luoghi all'aperto in cui si profilino peculiari condizioni di criticità connesse alla tipologia dell'evento, alla conformazione del luogo, al numero e alle caratteristiche dei partecipanti. E' importante sottolineare che si tratta di manifestazioni non assoggettate ai procedimenti di cui all'art. 80 T.U.L.P.S., e quindi all'agibilità della Commissione di Vigilanza. Nel caso che la stessa tipologia di manifestazioni sia invece soggetta al parere della Commissione, le linee guida contenute nel presente documento possono costituire un utile riferimento integrativo degli aspetti non già ricompresi nelle vigenti norme di sicurezza per esse applicabili.
Qualche parametro numerico
Per le aree destinate alle manifestazioni deve essere definita una capienza massima, avendo come riferimento una densità di affollamento massima pari a 2 persone/m2. L'affollamento definito dal parametro sopra citato dovrà essere comunque verificato con la larghezza dei percorsi di allontanamento dall'area, applicando il parametro di capacità di deflusso di 250 persone/modulo. Il numero di varchi di allontanamento non dovrà essere inferiore a tre, ed essi dovranno essere collocati in posizione ragionevolmente contrapposta. La larghezza minima dei varchi e delle vie di allontanamento inserite nel sistema di vie d'esodo non dovrà essere inferiore a 2.40 m.
Piano d'emergenza ed evacuazione
A seguito della valutazione dei rischi, il responsabile della manifestazione dovrà redigere il Piano d'emergenza, che dovrà riportare:
- le azioni da mettere in atto in caso d'emergenza tenendo conto degli eventi incidentali ipotizzati nella valutazione dei rischi;
- le procedure per l'evacuazione dal luogo della manifestazione, con particolare riferimento alla designazione del personale addetto all'instradamento della folla;
- le disposizioni per richiedere l'intervento degli Enti preposti al soccorso e fornire le necessarie informazioni finalizzate al buon esito delle attività poste in essere dai succitati Enti;
- le apparecchiature e i sistemi eventualmente disponibili per la comunicazione tra gli Enti presenti e l'organizzazione dell'evento;
- le specifiche misure per l'assistenza alle persone diversamente abili. La gestione della sicurezza deve contemplare operatori addetti all'assistenza all'esodo, all'instradamento e monitoraggio dell'evento, alla lotta all'incendio.
Operatori della sicurezza
Gli operatori della sicurezza sono soggetti iscritti ad Associazioni di protezione civile riconosciute, nonché personale in quiescenza già appartenente alle forze dell'ordine, alle forze armate, ai Corpi dei Vigili Urbani, dei Vigili del Fuoco, al Servizio Sanitario per i quali sia stata attestata l'idoneità psico-fisica, ovvero altri operatori in possesso di adeguata formazione in materia. Oppure sono addetti alla lotta all'incendio e alla gestione dell'emergenza formati con corsi di livello C ai sensi del D.M. 10 marzo 1998 e abilitati ai sensi dell'art. 3L. n. 609 del 1996.
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Vi hanno detto che è bene vincere le battaglie? | Io vi assicuro che è anche bene soccombere, che le battaglie sono perdute nello stesso spirito in cui vengono vinte. || Io batto i tamburi per i morti, | per loro imbocco le trombe, suono la marcia più sonora e più gaia. || Gloria a quelli che sono caduti! | A quelli che persero in mare le navi di guerra! | A quelli che scomparvero in mare! A tutti i generali che persero battaglie, e a tutti gli eroi che furono vinti! | A gli infiniti eroi ignoti, eguali ai più sublimi eroi famosi.

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