La Corte Costituzionale torna sulle modalità di utilizzo del Fondo di rotazione
Con sentenza n. 224 depositata in data 22 dicembre 2023 (di cui si attende ora la pubblicazione in GURI) la Corte Costituzionale torna ad esprimersi sulle corrette modalità di utilizzo e contabilizzazione delle anticipazioni di liquidità. Questa volta (l’ennesima potremmo ormai dire) è toccato ai commi 1 e 2 dell’art. 43 del D.L. n. 133/2014, convertito con modificazioni con legge 164/2014, soccombere dinanzi ai parametri costituzionali definiti dagli articoli 81 e 119 della Costituzione.
Come noto, la disposizione normativa in questione consentiva agli enti locali che avevano aderito alla procedura di riequilibrio di cui all’art. 243-bis del D. Lgs. n. 267/2000 e che avevano fatto ricorso al fondo di rotazione di cui al comma 6 del richiamato art. 243-bis, quale misura straordinaria di risanamento, l’utilizzo del suddetto fondo in termini di competenza, oltre che di cassa.
Con l’art. 43 del D.L. n. 133/2014, in pratica, il legislatore aveva previsto che il fondo di rotazione, oltre che come mera anticipazione di liquidità, potesse essere utilizzato per finanziare i debiti fuori bilancio ricondotti all’interno dei piani di riequilibrio pluriennale, nonché il disavanzo dell’ente; consentendo, quindi, un utilizzo, oltre che per cassa, anche per competenza, come vero e proprio mezzo di copertura della spesa necessaria a far fronte ai debiti fuori bilancio inseriti nel piano di riequilibrio.
Recitava infatti la norma che “1.Gli enti locali che hanno deliberato il ricorso alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale, ai sensi dell’articolo 243-bis del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, possono prevedere, tra le misuredi cui alla lettera c) del comma 6 del medesimo articolo 243-bis necessarie per il ripiano del disavanzo di amministrazione accertato e per il finanziamento dei debiti fuori bilancio, l’utilizzo delle risorse agli stessi enti attribuibili a valere sul “Fondo di rotazione per assicurare la stabilità finanziaria degli enti locali” di cui all’articolo 243-ter del decreto legislativo n. 267 del 2000. A seguito dell’approvazione del piano di riequilibrio finanziario pluriennale da parte della competente Sezione regionale della Corte dei conti, qualora l’ammontare delle risorse attribuite a valere sul predetto “Fondo di rotazione per assicurare la stabilità finanziaria degli enti locali” risulti inferiore a quello di cui al periodo precedente, l’ente locale interessato è tenuto, entro 60 giorni dalla ricezione della comunicazione di approvazione del piano stesso, ad indicare misure alternative di finanziamento per un importo pari all’anticipazione non attribuita.
- Nel caso di utilizzo delle risorse del “Fondo di rotazione per assicurare la stabilità finanziaria degli enti locali” di cui all’articolo 243-ter del decreto legislativo n. 267 del 2000 secondo quanto previsto dal comma 1, gli enti locali interessati iscrivono le risorse ottenute in entrata nel titolo secondo, categoria 01, voce economica 00, codice SIOPE 2102. La restituzione delle medesime risorse è iscritta in spesa al titolo primo, intervento 05, voce economica 15, codice SIOPE 1570.
Una facoltà cui hanno fatto ricorso molti enti, impossibilitati ad attivare altre adeguate misure di risanamento finanziario, anche sulla scorta delle interpretazioni giuscontabili e ministeriali, in linea con il disposto normativo.
Tale possibilità di utilizzo del fondo di rotazione ai sensi dell’art. 43 del D.L. 133/2014, seppure con orientamenti non sempre univoci, sembrava infatti aver trovato un suo definitivo riconoscimento da parte della magistratura contabile: la Corte dei Conti – sezione regionale di controllo per il Lazio, in particolare, con la deliberazione n. 6/PRSP/2018, oltre a riconoscerne la legittimità, ne aveva indicato in maniera puntuale le modalità di contabilizzazione, distinguendo le due casistiche: contabilizzazione secondo le modalità indicate dalla deliberazione n. 14/SEZAUT/2013/QMIG della Corte dei Conti sezione Autonomie, in caso di utilizzo del fondo in termini di pura cassa (con conseguente necessità di sterilizzare la relativa entrata mediante la costituzione di uno specifico accantonamento in parte spesa, al fine di evitare un’espansione della capacità di spesa ed ingiustificati effetti migliorativi sul risultato di amministrazione dell’ente beneficiario); contabilizzazione alla stregua di un puro trasferimento dello Stato, imputando l’entrata al titolo secondo ed iscrivendo la relativa restituzione quale spesa corrente per trasferimenti, al titolo primo, intervento 05, nel caso di utilizzo per competenza; senza necessità, dunque, di sterilizzare la rispettiva entrata.
Sulla scorta di tale lettura, non solo la Commissione per la Stabilità degli Enti Locali presso il Ministero dell’Interno (organo deputato alla verifica preventiva dei PRPF) aveva consentito tale forma di utilizzo del fondo di rotazione, ma la modalità di contabilizzazione del fondo stesso è stata trasfusa nel principio contabile della competenza finanziaria potenziata di cui all’allegato 4/2 al D. Lgs. n. 118/2011. Il punto 3.20-bis del citato principio contabile, introdotto dal D.M. 1° agosto 2019, richiama, infatti, proprio le modalità di contabilizzazione della citata pronuncia della sezione Regionale Lazio n. 6/2018.
Successivamente, però, anche sulla scia delle sentenze della Corte Costituzionale n. 4/2020 e n. 80/2021 con cui la Consulta aveva censurato, rispettivamente, l’art. 2, comma 6, del D.L. n. 78/2015 prima, e l’art. 39-ter del D.L. n. 162/2019 (eliminando definitivamente disposizioni normative che consentivano un utilizzo dell’accantonamento del FAL di cui al D.L. n. 35/2013 in difformità dell’art. 119 della Costituzione), gli approdi interpretativi della giurisprudenza contabile sono diventati più restrittivi e contrastanti. Accanto alla lettura tradizionale, si è andata consolidando una lettura alternativa, più restrittiva e costituzionalmente orientata dell’art. 43 del D.L. n. 133/2014. Che riteneva legittimo l’ utilizzo del fondo di rotazione esclusivamente in termini di cassa, quale mera anticipazione di liquidità, e non come mezzo di copertura della spesa. Con il conseguente obbligo, per gli enti beneficiari, di sterilizzare la relativa entrata in bilancio, al fine di evitare fenomeni di espansione della capacità di spesa oltre che ingiustificati effetti migliorativi sui risultati di amministrazione.
Una lettura restrittiva (anche oltre la formulazione letterale della norma), tuttavia, non recepita in modo uniforme. Altre sezioni avevano, infatti, continuato a decidere in maniera diametralmente opposta (sez. reg. Umbria – delibera n. 1/2021/PAR, Sezioni Riunite in sede giurisdizionale e in speciale composizione – sentenza n. 7/2021), di fatto ammettendo l’utilizzo del fondo di rotazione per competenza, quale modalità di copertura dei disavanzi e dei debiti fuori bilancio.
Una situazione di inaccettabile incertezza nell’applicazione di un fondamentale istituto finalizzato al risanamento degli enti in crisi finanziaria, tradottasi in una sostanziale disparità di trattamento tra enti che avevano optato per l’utilizzo del fondo di rotazione, semplicemente in ragione della distribuzione geografica o del momento storico di ricorso all’istituto..
L’ORDINANZA DELLA CORTE CONTI SEZIONE REGIONALE PER IL LAZIO DEL 26 GENNAIO 2023
In tale contesto interviene l’ordinanza della Corte dei Conti – sezione regionale per il Lazio del 26 gennaio 2023. Nel corso del giudizio sul piano di riequilibrio finanziario pluriennale (PRFP) e sullo stato degli equilibri economico-finanziari di un ente, la Corte dei conti, sezione regionale di controllo per il Lazio, solleva questioni di legittimità costituzionale dell’art. 43, commi 1 e 2, del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, convertito, con modificazioni, in legge 11 novembre 2014, n. 164, e dell’art. 53, comma 4, del decreto-legge 14 agosto 2020, n. 104, convertito, con modificazioni, nella legge 13 ottobre 2020, n. 126, in riferimento agli artt. 81, commi terzo e sesto, 97, primo comma, 119 commi primo e sesto (recte: settimo) della Costituzione, quest’ultimo in relazione all’art. 5, comma 1, lettera g), della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 (Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale).
L’incertezza creatasi in relazione alla disposizione normativa in questione – sia con riferimento alla la formulazione letterale delle disposizioni censurate, che al diritto vivente – che non consentirebbero interpretazioni alternative, capaci di superare il dubbio di illegittimità costituzionale, ha indotto la sezione regionale di controllo a sollevare la questione di legittimità costituzionale dinanzi alla Corte. Ciò anche in relazione alla circostanza che la stessa giurisprudenza contabile non era stata univoca sulla possibilità di individuare un’interpretazione conforme.
Tra le criticità sollevate dal giudice remittente, quella di maggiore rilievo ha riguardato le modalità di registrazione contabile del fondo di rotazione, contabilizzato a titolo di copertura di nuove spese, ai sensi dell’art. 43 del D.L. n. 133 del 2014, come convertito, con un automatico miglioramento del saldo di parte disponibile del risultato di amministrazione e, quindi, senza alcuna posta di neutralizzazione, alla stregua di un mutuo.
La sezione regionale di controllo ha lamentato l’introduzione – da parte del comma 1 dell’art. 43 del d.l. n. 133 del 2014, come convertito – della facoltà di impiegare il fondo di rotazione come risorsa di copertura, prevedendone espressamente l’utilizzo tra le misure di cui alla lettera c) del comma 6 dell’art. 243-bis t.u. enti locali, necessarie per il ripiano del disavanzo di amministrazione e per il finanziamento dei debiti fuori bilancio.
Il successivo comma 2 è poi censurato perché, secondo la sezione regionale remittente “spezza il collegamento tra erogazione e obbligo di restituzione, imponendo di registrare i due flussi finanziari, in entrata e in spesa, come due trasferimenti tra loro non comunicanti, prima dallo Stato all’ente locale (titolo secondo, categoria 01, voce economica 00, codice Siope 2102, ossia “trasferimenti correnti” – “proventi da servizi pubblici” – “diritti di istruttoria”) e poi dall’ente locale allo Stato (titolo primo, intervento 05, voce economica 15, codice Siope 1570, ossia “trasferimenti correnti a Stato”)”.
LA DECISIONE DELLA CORTE COSTITUZIONALE
La Consulta, con sentenza n. 224/2023, si è espressa definitivamente sulla questione, sancendo l’illegittimità costituzionale delle norme richiamate.
In particolare, i giudici della Corte hanno dichiarato “l’illegittimità costituzionale dell’art. 43, comma 1, del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per l’apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica, l’emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle attività produttive), convertito, con modificazioni, in legge 11 novembre 2014, n. 164, nella parte in cui non prevede che l’utilizzo delle risorse agli stessi enti attribuibili a valere sul fondo di rotazione per assicurare la stabilità finanziaria degli enti locali di cui all’art. 243-ter del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali), deve avvenire solo a titolo di cassa”.
È stata, inoltre, dichiarata “l’illegittimità costituzionale dell’art. 43, comma 2, del d.l. n. 133 del 2014, come convertito, nella parte in cui non prevede che è garantita idonea iscrizione nel fondo anticipazione di liquidità di una somma di importo pari alle anticipazioni di liquidità incassate nell’esercizio e non restituite, non impegnabile e pagabile, destinato a confluire nel risultato di amministrazione, come quota accantonata”;
Le motivazioni della Consulta si pongono in linea di continuità con i canoni ermeneutici che hanno originato le note sentenze 4/2020 e 81/2021 sulle modalità di contabilizzazione del fondo anticipazioni di liquidità, solo per citare le più recenti.
Chiariscono ancora una volta i giudici della Consulta che, con riferimento alle anticipazioni di liquidità, è stato più volte chiarito che la loro ratio è quella di “riallineare nel tempo la cassa degli enti strutturalmente deficitari con la competenza”, immettendo risorse disponibili nella cassa, per provvedere al pagamento di debiti pregressi risultanti dal bilancio di competenza certi, liquidi ed esigibili con “un’utilizzazione limitata al pagamento delle passività pregresse unita a contestuali risparmi nei bilanci futuri, proporzionati alle quote di debito inerenti alla restituzione della anticipazione stessa così da rientrare dai disavanzi gradualmente ed in modo temporalmente e finanziariamente proporzionato alla restituzione dell’anticipazione” (sentenza n. 181 del 2015).
L’art. 43, comma 1, del D.L. n. 133 del 2014, come convertito, al contrario, consente l’impiego delle risorse ottenute dal fondo di rotazione a titolo di copertura per il pagamento dei debiti fuori bilancio e per il recupero del disavanzo, in tal modo ponendosi direttamente in contrasto con la cosiddetta regola aurea che prescrive di effettuare indebitamenti solo per spese di investimento (art. 119, settimo comma, Cost.), con pregiudizio degli equilibri dell’ente locale e con un effetto migliorativo non veritiero del risultato di amministrazione.
Proseguono i giudici, citando la sentenza n. 188 del 2014, che la ratio del divieto di indebitamento per finalità diverse dagli investimenti trova fondamento, come detto, nella citata regola, che a sua volta costituisce la traduzione giuridica di “una nozione economica di relativa semplicità. Infatti, risulta di chiara evidenza che destinazioni diverse dall’investimento finiscono inevitabilmente per depauperare il patrimonio dell’ente pubblico che ricorre al credito” (sentenza n. 188 del 2014).
Viene pertanto ribadito il concetto – più volte espresso dalla Corte – che “l’anticipazione di liquidità, per il suo carattere neutrale rispetto alla capacità di spesa dell’ente, deve essere finalizzata esclusivamente al pagamento dei debiti scaduti relativi a partite già presenti nelle scritture contabili di precedenti esercizi e non figurare come componente attiva del risultato di amministrazione” (sentenza n. 274 del 2017).
Pertanto, secondo il giudice costituzionale, l’art. 43 comma 1, “nella parte in cui non prevede che l’utilizzo delle risorse attribuibili agli enti locali che hanno deliberato il ricorso alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale a valere sul “Fondo di rotazione per assicurare la stabilità finanziaria degli enti locali” di cui all’art. 243-ter del d.lgs. n. 267 del 2000 deve avvenire solo a titolo di cassa, viola tanto l’art. 119, settimo comma, Cost., quanto i principi dell’equilibrio di bilancio e dell’obbligo di copertura della spesa, di cui agli artt. 81, terzo comma, 97, primo comma, e 119, primo comma, Cost., poiché l’impiego del fondo di rotazione a titolo di copertura del disavanzo pregresso e dei debiti fuori bilancio determina un apparente miglioramento del risultato di amministrazione con conseguente espansione della capacità di spesa priva di copertura che si riflette sugli equilibri di bilancio dell’ente”.
Secondo l’interpretazione dei giudici costituzionali, inoltre, è illegittimo anche il comma 2 dell’art. 43, “nella parte in cui non prevede che è comunque garantita idonea iscrizione nel fondo anticipazione di liquidità di una somma di importo pari alle anticipazioni di liquidità incassate nell’esercizio e non restituite, non impegnabile e pagabile, destinato a confluire nel risultato di amministrazione, come quota accantonata, poiché, non prevedendo espressamente il dovere di contabilizzare nel fondo anticipazioni liquidità l’importo ottenuto a titolo di anticipazione dal fondo di rotazione, al netto delle quote annuali rimborsate, ma prevedendo esclusivamente di istituire una nuova voce SIOPE (voce SIOPE 1570, relativa ai trasferimenti correnti allo Stato), per l’importo pari alla rata annua da restituire, allarga artificiosamente la capacità di spesa, senza alcuna garanzia sull’effettiva possibilità di restituzione dell’intero ammontare ottenuto a titolo di anticipazione, pregiudicando i futuri equilibri di bilancio”.
La Corte richiama, in proposito, precedenti decisioni in cui è stato chiarito che, al fine di evitare un’indebita espansione della capacità di spesa dell’ente a seguito dell’ottenimento di risorse a titolo di anticipazione, “è previsto l’obbligo di sterilizzare l’anticipazione, affinché la stessa da strumento di flessibilizzazione della cassa non diventi anomalo mezzo di copertura di nuove spese e di riduzione del disavanzo con modalità contrarie agli artt. 81 e 119, sesto [oggi settimo] comma, Cost.” (sentenza n. 181 del 2015). Secondo i giudici, dunque, “le risorse ottenute dal fondo di rotazione devono, quindi, essere sterilizzate nel fondo anticipazioni liquidità, perché altrimenti costituirebbero una surrettizia modalità di copertura di nuova spesa. La contabilizzazione dell’anticipazione di liquidità – ha, infatti, precisato questa Corte – «non può essere disciplinata come un mutuo, la cui provvista finanziaria entra nel risultato di amministrazione per la parte attiva attraverso l’incameramento della sorte nel titolo di entrata dedicato ai mutui, prestiti o altre operazioni creditizie e serve a coprire, in parte spesa, gli investimenti. Nel caso del mutuo il capitale e gli interessi da restituire pesano sul risultato di amministrazione per la sola rata annuale, mentre nel caso dell’anticipazione è l’intera somma “sterilizzata” ad essere iscritta tra le passività» (sentenza n. 89 del 2017). In altri termini, l’anticipazione non deve rappresentare una risorsa aggiuntiva per la copertura di nuove spese o futuri disavanzi, bensì fornire liquidità per onorare debiti pregressi, già regolarmente iscritti in bilancio ed impegnati o comunque vincolati.”
Si consolida, pertanto, in maniera pressoché definitiva, l’orientamento della Consulta in merito all’utilizzo e alla contabilizzazione delle anticipazioni di liquidità; è evidente che la questione, oltre che di particolare complessità, è di estrema rilevanza, in relazione alle conseguenze che comporterà tale decisione della Consulta sulla situazione finanziaria di quegli enti in riequilibrio che hanno deliberato l’utilizzo del fondo di rotazione, prevedendone un utilizzo conforme con le disposizioni di cui al censurato art. 43 del D.L. n. 133/2014, che a distanza di quasi dieci anni dalla sua emanazione vedono preclusa tale possibilità.
Si resta ora in attesa di capire se e in che modo il legislatore deciderà di intervenire per andare in soccorso degli enti, sulla scia di quanto accaduto a seguito delle sentenze n. 4/2020 e n. 80/2021 della stessa Corte Costituzionale in relazione al pasticcio riguardante le modalità di sterilizzazione del fondo anticipazione di liquidità (FAL).
Claudio Santarelli
