Legittimo lo spoils system dei segretari comunali e provinciali
di Amedeo Di Filippo – Dirigente comunale
Le tesi dei ricorrenti
La questione di legittimità costituzionale è stata sollevata dal Tribunale di Brescia nei confronti dei primi tre commi dell’art. 99 del Tuel, nella parte in cui prevedono che sia il Sindaco a nominare il segretario comunale, che la nomina abbia durata corrispondente a quella del relativo mandato con automatica cessazione dell’incarico al termine del mandato stesso e che la nomina sia disposta non prima di sessanta giorni e non oltre centoventi giorni dalla data di insediamento del Sindaco, decorsi i quali il segretario è confermato.
Il Tribunale si è appellato alla sentenza n. 11015 del 2017 con cui la Corte di cassazione ha affermato che lo spoils system è conforme ai principi costituzionali solo laddove l’incarico sia caratterizzato dall’apicalità e dalla fiduciarietà, da intendersi come preventiva valutazione soggettiva di consonanza politica e personale con l’organo politico. In assenza di tali caratteri, il meccanismo si porrebbe in contrasto con l’art. 97 Cost., pregiudicando la continuità, l’efficienza e l’efficacia dell’azione amministrativa, svincolandosi peraltro la rimozione dall’incarico dalle garanzie del giusto procedimento e dall’accertamento dei risultati conseguiti.
Censura inoltre anche la parte della disposizione che attribuisce la nomina del segretario al Sindaco, in ragione delle funzioni di controllo assegnate al primo, con particolare riferimento alle norme per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione (L. n. 190 del 2012) e in virtù del suo ruolo di garante della conformità degli atti del Comune alla legge, allo statuto e ai regolamenti.
Nel giudizio si è poi costituita anche l’Associazione Nazionale Professionale dei Segretari Comunali «G. B. Vighenzi», che ha chiesto l’accoglimento delle questioni sollevate con l’ordinanza di rimessione del Tribunale di Brescia soprattutto con riferimento alla decadenza automatica, che avrebbe ripercussioni sul rapporto di servizio a fronte di un evento che risulta estraneo rispetto al rapporto stesso.
Secondo le difese, il segretario è una figura tecnica di collaborazione e assistenza, dotato di una rilevante competenza giuridica e amministrativa, per questo svincolato dalla consonanza politica con chi provvede alla nomina, in quanto non sarebbe richiesto di collaborare alla formazione dell’indirizzo politico-amministrativo dell’ente, bensì di supportare gli organi politici e di coordinare quelli burocratici, al fine di garantire il rispetto della legalità.
Sottolineano inoltre come la scelta del segretario avvenga, nella maggior parte dei casi, senza alcuna motivazione o valutazione e comparazione oggettiva fra i candidati e che il meccanismo di decadenza automatica inciderebbe direttamente sulla sua stessa autonomia di azione, oltre che sull’efficacia e imparzialità dell’esercizio delle sue funzioni, ancora una volta non prevedendosi alcuna valutazione rispetto ai risultati conseguiti.
La posizione del segretario
Nella sentenza n. 20 del 2019 i giudici costituzionali sgombrano subito dalla contesa la questione di legittimità costituzionale in riferimento al potere di nomina del segretario comunale conferito al Sindaco dall’art. 99, comma 1, del Tuel, per difetto di motivazione da parte del giudice a quo.
Si concentrano invece sulla questione centrale dell’automatica decadenza del segretario al cessare del mandato del Sindaco, cominciando da una preliminare e sintetica descrizione dell’evoluzione della normativa in materia che fa perno sulla L. “Bassanini” n. 127 del 1997, che ha determinato un rilevante mutamento della complessiva fisionomia del segretario riconoscendo al Sindaco il potere di nominarlo in autonomia fra gli iscritti all’albo, cui si continua ad accedere tramite concorso pubblico. Disciplina che poi è confluita nel Tuel.
Il D.L. n. 78 del 2010 ha poi soppresso l’Agenzia autonoma per la gestione dell’albo dei segretari comunali e provinciali, trasferendo le competenze al Ministero dell’Interno. La L. n. 190 del 2012 e il D.Lgs. n. 33 del 2013 hanno attribuito (di norma) al segretario il ruolo di responsabile della prevenzione della corruzione e quello di responsabile per la trasparenza. Non è invece andata a buon fine la delega della L. n. 124 del 2015 – la “riforma Madia” – che aveva inteso procedere alla soppressione della figura del segretario.
In questo disegno, peraltro poco coerente, i giudici costituzionali rintracciano una “linea di continuità”, che consiste nella incessante ricerca di punti di equilibrio fra due esigenze non facilmente conciliabili: il riconoscimento dell’autonomia degli enti locali e la necessità di garantire adeguati strumenti di controllo della loro attività.
La figura del segretario appare caratterizzata “da aspetti tra loro in apparenza dissonanti”: da un lato egli è funzionario statale assunto per concorso, dall’altro è preposto allo svolgimento delle sue funzioni attraverso una nomina relativamente discrezionale del Sindaco; non è revocabile ad nutum durante il mandato (salvo che per violazione dei doveri d’ufficio), ma è destinato a cessare automaticamente dalle proprie funzioni al mutare del Sindaco (salvo conferma), eppure anche in tal caso garantito nella stabilità del suo status giuridico ed economico e del suo rapporto d’ufficio, permanendo iscritto all’albo dopo la mancata conferma e restando perciò a disposizione per successivi incarichi; viene dichiarato decaduto automaticamente dall’incarico con la cessazione del mandato del Sindaco e ciononostante è chiamato a continuare nelle sue funzioni per un periodo non breve, in attesa di eventuale conferma, a garanzia della continuità dell’azione amministrativa; è titolare di attribuzioni neutrali, di controllo e di certificazione, da una parte, di gestione quasi manageriale e di supporto propositivo all’azione degli organi comunali, dall’altra.
Il ragionamento della Consulta
Le tesi prospettate dal giudice remittente e dall’Associazione Vighenzi però non convincono i giudici costituzionali, che ritengono non fondata la questione di legittimità dell’art. 99 alla luce della giurisprudenza costituzionale in materia spoils system. In questo tema, la Corte ha certo affermato l’incompatibilità con l’art. 97 Cost. di disposizioni che prevedano meccanismi di revocabilità ad nutum o di decadenza automatica dalla carica, dovuti a cause estranee alle vicende del rapporto instaurato con il titolare, non correlati a valutazioni concernenti i risultati conseguiti da quest’ultimo nel quadro di adeguate garanzie procedimentali, quando tali meccanismi siano riferiti non al personale addetto agli uffici di diretta collaborazione con l’organo di governo o a figure apicali, per le quali risulti decisiva la personale adesione agli orientamenti politici dell’organo nominante, ma a titolari di incarichi dirigenziali che comportino l’esercizio di funzioni tecniche di attuazione dell’indirizzo politico.
Purtuttavia, affermano i giudici nella sentenza, non è possibile applicare al caso di specie i principi in tema di limiti all’applicazione dello spoils system, in quanto “il complessivo statuto e le diverse funzioni affidate dalla legge al segretario comunale restituiscono l’immagine di un incarico non paragonabile a quelli sui quali questa Corte è finora intervenuta”. E questo nonostante la questione riguardi la decadenza automatica collegata esclusivamente ad una causa indipendente dalle modalità di esecuzione dell’incarico.
Seguiamo il ragionamento della Consulta. Il segretario comunale è figura apicale e come tale intrattiene col Sindaco rapporti diretti, senza intermediazione di altri dirigenti o strutture amministrative; purtuttavia, l’apicalità e l’immediatezza di rapporto col vertice del Comune non richiedono necessariamente una sua personale adesione agli obiettivi politico-amministrativi del Sindaco.
In più, pur essendo scelto con procedura fiduciaria condotta intuitu personae, la selezione presuppone l’esame dei curricula di coloro che hanno manifestato interesse alla nomina e richiede quindi non solo la valutazione del possesso dei requisiti generalmente prescritti, ma anche la considerazione, eventualmente comparativa, delle pregresse esperienze tecniche, giuridiche e gestionali degli aspiranti.
Ma non è questo l’aspetto risolutivo, a detta della Corte, secondo cui quel che più conta è che “il carattere fiduciario insito nell’atto di nomina non si esaurisce con esso, come accadrebbe se, dopo la nomina, il segretario si limitasse ad esercitare le sole funzioni di certificazione, di controllo di legalità o di attuazione di indirizzi altrui”.
Il fatto è che il segretario non svolge solo le classiche funzioni di verbalizzazione, rogito dei contratti, autenticazione nell’interesse dell’ente, ma anche importanti funzioni di collaborazione e di assistenza giuridico-amministrativa nei confronti degli organi comunali in ordine alla conformità dell’azione amministrativa alle leggi, allo statuto e ai regolamenti; assolve inoltre funzioni consultive, referenti e di assistenza alle riunioni del Consiglio e della Giunta; infine emana i pareri di regolarità tecnica nel caso l’ente non abbia i responsabili dei servizi.
Funzioni che contribuiscono anch’esse ad assicurare la conformità dell’azione dell’ente alle leggi, allo statuto e ai regolamenti, in piena coerenza con il ruolo del segretario quale controllore di legalità, ma che contengono secondo la Consunta “anche un quid pluris, alludendo ad un suo ruolo ulteriore”. E in effetti:
– l’assistenza alle riunioni degli organi collegiali del Comune non ha il solo scopo di consentire la verbalizzazione, ma anche quello di permettere al segretario di intervenire, sia nel procedimento di formazione degli atti, sia, se richiesto, nella fase più propriamente decisoria, in relazione a tutti gli aspetti giuridici legati al più efficace raggiungimento del fine pubblico;
– il parere di regolarità tecnica sulle proposte di deliberazione si configura quale intervento preliminare volto a sottolineare se e in che modo la proposta pone le corrette premesse per il raggiungimento dell’interesse pubblico volta a volta tutelato dalla legge.
Nell’un caso come nell’altro si tratta di competenze che presuppongono un ruolo attivo e propositivo del segretario che gli consente di coadiuvare e supportare Sindaco e Giunta nella fase preliminare della definizione dell’indirizzo politico-amministrativo e non possono quindi non influenzarla: “non già nel senso di indicare o sostenere obbiettivi specifici, piuttosto nella direzione di mostrare se quegli obbiettivi possono essere legittimamente inclusi fra i risultati che gli organi di direzione politico-amministrativa intendono raggiungere, indicando anche, nel momento stesso in cui la decisione deve essere assunta, i percorsi preclusi, o anche solo resi più difficoltosi, dalla necessità di rispettare leggi, statuto e regolamenti”.
Per la Corte si è in presenza di compiti la cui potenziale estensione non rende irragionevole la scelta legislativa che permette al Sindaco neoeletto di non servirsi necessariamente del segretario in carica.
Il ruolo nei piccoli Comuni
La Corte costituzionale poi prende in esame il ruolo del segretario nei Comuni con popolazione inferiore ai centomila abitanti nei quali, ai sensi dell’art. 97, comma 4, lett. e), del Tuel può essere nominato direttore generale. In tal caso, egli è chiamato a svolgere funzioni di attuazione degli indirizzi e degli obbiettivi stabiliti dagli organi di governo dell’ente e a lui rispondono i dirigenti dell’ente.
Molto stranamente, la Corte dimentica che nei Comuni con popolazione inferiore ai 100.000 abitanti la figura del direttore generale è stata soppressa dall’art. 2, comma 186, lett. d), L. n. 191 del 2009, per cui tale ruolo non può essere conferito nemmeno al segretario.
Dimenticanza grave ma non dirimente ai fini del ragionamento proposto dalla Consulta, secondo cui anche laddove un direttore generale non vi sia, o comunque il segretario non sia nominato tale, lo stesso art. 97, comma 4, richiede a quest’ultimo di sovrintendere allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti, coordinandone l’attività.
In ogni caso, il segretario “esercita ogni altra funzione attribuitagli dallo statuto o dai regolamenti, o conferitagli dal sindaco o dal presidente della provincia” (art. 97, comma 4, lett. d), compresa la responsabilità di servizio, talché l’elenco dei compiti che gli possono essere affidati è secondo la Corte “aperto” e perciò modellato anche sulle specifiche esigenze del Comune.
Tutte circostanze che determinano “un non irragionevole punto di equilibrio tra le ragioni dell’autonomia degli enti locali e le esigenze di un controllo indipendente sulla loro attività” e che rendono indenni ad un giudizio di legittimità costituzionale le norme sulla decadenza del segretario alla cessazione del mandato del Sindaco.
