di Girolamo Ielo – Dottore commercialista/revisore contabile Esperto finanza territoriale

 

La Ragioneria generale dello Stato (RGS) con la circolare n. 5 del 9 marzo 2020 fornisce chiarimenti sulle regole di finanza pubblica per gli enti territoriali, di cui agli artt. 9 (Equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti locali ) e 10 (Ricorso all’indebitamento da parte delle regioni e degli enti locali) della L. 24 dicembre 2012, n. 243.

La Corte costituzionale con la sentenza n. 247/2017 ha formulato un’interpretazione dell’art. 9 della L. n. 243 del 2012, in base alla quale l’avanzo di amministrazione e il Fondo pluriennale vincolato non possono essere limitati nel loro utilizzo. Con la successiva sentenza n. 101/2018, la medesima Corte, nel dichiarare, altresì, l’illegittimità del comma 466 dell’art. 1 della L. 11 dicembre 2016, n. 232, ha sottolineato che “per quel che riguarda i tecnicismi contabili inerenti alle rilevazioni statistiche in ambito nazionale ed europeo, questa Corte ha affermato che essi possono essere elaborati liberamente dal legislatore, purché la loro concatenazione non alteri concetti base dell’economia finanziaria quali «risultato di amministrazione» e «fondo pluriennale vincolato» e, più in generale, non violi i principi costituzionali della copertura delle spese, dell’equilibrio del bilancio (art. 81 Cost.) e della “chiamata” degli enti territoriali ad assicurare la sostenibilità del debito (art. 97, primo comma, secondo periodo, Cost.)”. Ad avviso della RGS la Corte costituzionale ha voluto distinguere tra obblighi di fonte comunitaria a carico dell’intero comparto e gli obblighi a carico del singolo ente, portando a ritenere, in sostanza, che il saldo, come formalmente definito dall’art. 9 della L. n. 243 del 2012 (saldo tra entrate e spese finali), è valido solo per il comparto degli enti nel suo complesso, mentre gli equilibri del singolo ente territoriale devono tenere conto anche dell’utilizzo del risultato di amministrazione e del Fondo pluriennale vincolato anche alimentato da debito.

La RGS fa presente, altresì che in queste due sentenze, è stato stabilito, ai sensi dell’art. 9 della L. n. 243/2012 e dell’art. 1, commi 820 e seguenti, della L. n. 145/2018, l’obbligo del rispetto : a) degli equilibri di cui all’art. 9 della citata L. n. 243/2012 (saldo tra il complesso delle entrate e delle spese finali) a livello di comparto; b) degli equilibri di cui al D.Lgs. 23 giugno 2011, n. 118 (saldo tra il complesso delle entrate e il complesso delle spese, ivi inclusi avanzi di amministrazione, debito e Fondo pluriennale vincolato) a livello di singolo ente.

Nella delibera n. 20/SSRRCO/QMIG del 17 dicembre 2019, la Corte dei conti – Sezioni riunite in sede di controllo, ha affermato che: 1)“Gli enti territoriali hanno l’obbligo di rispettare il pareggio di bilancio sancito dall’art. 9, commi 1 e 1-bis, della L. n. 243 del 2012, anche quale presupposto per la legittima contrazione di indebitamento finalizzato a investimenti (art. 10, comma 3, L. n. 243 del 2012)”, da interpretare secondo i principi di diritto enucleati dalla Corte costituzionale nelle sentenze n. 247/2017, Corte costituzionale n. 252/2017 e n. 101/2018, che hanno consentito l’integrale rilevanza del risultato di amministrazione applicato e del Fondo pluriennale vincolato; 2)“I medesimi enti territoriali devono osservare gli equilibri complessivi finanziari di bilancio prescritti dall’ordinamento contabile di riferimento (aventi fonte nei D.Lgs. n. 118 del 2011 e D.Lgs. n. 267 del 2000, nonché, da ultimo, dall’art. 1, comma 821, L. n. 145 del 2018) e le altre norme di finanza pubblica che pongono limiti, qualitativi o quantitativi, all’accensione di mutui o al ricorso ad altre forme di indebitamento”.

Ad avviso della RGS tale pronuncia fa sorgere il dubbio se il singolo ente territoriale sia tenuto al rispetto non solo degli equilibri di cui al D.Lgs. n. 118 del 2011 (saldo tra il complesso delle entrate e il complesso delle spese, ivi inclusi le quote del risultato di amministrazione, i fondi pluriennali vincolati e il debito), ma anche di quello di cui all’art. 9 della L. n. 243 del 2012 (saldo tra entrate finali e spese finali, ivi inclusi le quote del risultato di amministrazione, i fondi pluriennali vincolati, ma senza debito).

Da aggiungere che nella delibera la Corte ha precisato che “gli ultimi tre commi dell’art. 10 della citata L. n. 243 del 2012 prevedono che le operazioni di indebitamento (necessariamente finalizzate a investimenti, ex art. 119, comma 6, Cost.), nonché quelle di investimento realizzate attraverso l’utilizzo dei risultati di amministrazione degli esercizi precedenti, siano effettuate sulla base di apposite intese, concluse in ambito regionale, che garantiscano, per l’anno di riferimento, il rispetto del saldo non negativo di competenza (di cui all’art. 9, comma 1) tra le entrate finali e le spese finali del complesso degli enti territoriali della regione interessata, compresa la regione medesima. Le operazioni non soddisfatte dalle intese regionali possono essere effettuate sulla base dei patti di solidarietà nazionali.”.

In coerenza con quanto innanzi visto, l’art. 1, commi 820 ss., della L. n. 145 del 2018, prevede che “A decorrere dall’anno 2019, in attuazione delle sentenze della Corte costituzionale n. 247 del 29 novembre 2017 e n. 101 del 17 maggio 2018, le regioni a statuto speciale, le province autonome di Trento e di Bolzano, le città metropolitane, le province e i comuni utilizzano il risultato di amministrazione e il fondo pluriennale vincolato di entrata e di spesa nel rispetto delle disposizioni previste dal D.Lgs. 23 giugno 2011, n. 118” Detti enti si considerano in equilibrio in presenza di un risultato di competenza dell’esercizio non negativo. L’informazione è desunta, in ciascun anno, dal prospetto della verifica degli equilibri allegato al rendiconto della gestione previsto dall’allegato 10 del D.Lgs. n. 118 del 2011.

Con il decreto 1° agosto 2019 (GU n. 196 del 22 agosto 2019) sono stati individuati i 3 saldi che consentono di determinare gradualmente l’equilibrio di bilancio a consuntivo , ovvero: – W1 Risultato di competenza – W2 Equilibrio di bilancio – W3 Equilibrio complessivo.

La commissione ARCONET, nella riunione dell’11 dicembre 2019 ha precisato che il Risultato di competenza (W1) e l’Equilibrio di bilancio (W2) sono indicatori che rappresentano gli equilibri che dipendono dalla gestione del bilancio, mentre l’Equilibrio complessivo (W3) svolge la funzione di rappresentare gli effetti della gestione complessiva dell’esercizio e la relazione con il risultato di amministrazione.

Pertanto, fermo restando l’obbligo di conseguire un Risultato di competenza (W1) non negativo, ai fini della verifica del rispetto degli equilibri di cui al comma 821 dell’art. 1 della L. n. 145 del 2018, gli enti devono tendere al rispetto dell’Equilibrio di bilancio (W2), che rappresenta l’effettiva capacità dell’ente di garantire, a consuntivo, la copertura integrale degli impegni, del ripiano del disavanzo, dei vincoli di destinazione e degli accantonamenti di bilancio.

La RGS fa sapere, che in attuazione del quadro normativo innanzi visto, – al fine di verificare ex ante, a livello di comparto, quale presupposto per la legittima contrazione di debito ex art. 10 della L. 243 del 2012, il rispetto degli equilibri di cui all’art. 9 della medesima legge, così come declinato al primo periodo del comma 1-bis (saldo tra il complesso delle entrate e delle spese finali) e, di conseguenza, il rispetto della sostenibilità del debito (in caso di accensione prestiti da parte del singolo ente) a livello regionale e nazionale – ha provveduto, a decorrere dall’esercizio 2018, a consolidare i dati di previsione triennali degli enti territoriali per regione e a livello nazionale trasmessi alla BDAP (Banca dati unitaria delle pubbliche amministrazioni).

La RGS aggiunge che non è intervenuta sino ad oggi con specifici provvedimenti, in quanto l’analisi dei dati trasmessi dagli enti territoriali alla BDAP ha dato riscontri positivi circa la presenza di margini che permettono di assorbire la potenziale assunzione di nuovo debito da parte degli stessi enti. In altri termini, l’analisi dei dati a livello di comparto ha evidenziato un eccesso di entrate finali (senza utilizzo avanzi, senza Fondo pluriennale vincolato e senza debito) rispetto alle spese finali. La RGS segnala che, in caso di mancato rispetto dei richiamati equilibri, le disposizioni vigenti prevedono l’immediata adozione di adeguate misure di rientro, ai fini del rispetto dei vincoli di finanza pubblica.

Conclusivamente, alla luce di quanto sopra esposto, la RGS ritiene utile precisare quanto segue:

– l’art. 9 della L. n. 243 del 2012 (saldo tra il complesso delle entrate e delle spese finali, senza utilizzo avanzi, senza Fondo pluriennale vincolato e senza debito), in coerenza con le sentenze della Corte costituzionale n. 247/2017 e n. 101/2018, deve essere rispettato dall’intero comparto a livello regionale e nazionale, anche quale presupposto per la legittima contrazione del debito;

– ai sensi delle citate sentenze, i singoli enti sono tenuti a rispettare esclusivamente gli equilibri di cui al D.Lgs. n. 118 del 2011, così come previsto dall’art. 1, comma 821, della L. n. 145 del 2018 (saldo tra il complesso delle entrate e delle spese, con utilizzo avanzi, Fondo pluriennale vincolato e debito);

– il rispetto dell’art. 9 della L. n. 243 del 2012 (saldo tra il complesso delle entrate e delle spese finali, senza utilizzo avanzi, senza Fondo pluriennale vincolato e senza debito), anche quale presupposto per la legittima contrazione del debito, come prescritto dall’art. 1 della medesima legge, è verificato ex ante, a livello di comparto, da questa Amministrazione, per ogni “esercizio di riferimento” e per tutto il triennio, sulla base delle informazioni dei bilanci di previsione, trasmesse dagli enti territoriali alla banca dati unitaria delle amministrazioni pubbliche (BDAP);

– nel caso di mancato rispetto, ex ante, a livello di comparto, dell’art. 9, comma 1-bis, L. n. 243 del 2012 (saldo tra il complesso delle entrate e delle spese finali, senza utilizzo avanzi, senza Fondo pluriennale vincolato e senza debito), gli enti appartenenti ai singoli territori responsabili del mancato rispetto sono tenuti, previa comunicazione della Ragioneria generale dello Stato alla Regione interessata, a rivedere le previsioni di bilancio degli enti “del territorio” al fine di assicurarne il rispetto;

– nel caso di mancato rispetto ex post, a livello di comparto, dell’art. 9, comma 1-bis, L. n. 243 del 2012 (saldo tra il complesso delle entrate e delle spese finali, senza utilizzo avanzi, senza Fondo pluriennale vincolato e senza debito), gli enti territoriali della regione interessata, compresa la regione medesima, devono adottare misure atte a consentirne il rientro nel triennio successivo. Tutto ciò premesso la RGS, tenendo conto del rispetto, in base ai dati dei bilanci di previsione 2019-2021, a livello di comparto, dell’equilibrio di cui al richiamato art. 9, comma 1-bis, della L. n. 243 del 2012 (saldo tra il complesso delle entrate e delle spese finali, senza utilizzo avanzi, senza Fondo pluriennale vincolato e senza debito), ritiene che gli enti territoriali osservino il presupposto richiesto dall’art. 10 della L. n. 243 del 2012 per la legittima contrazione di operazioni di indebitamento nel biennio 2020-2021. Analogo monitoraggio preventivo sarà effettuato per gli anni successivi, a decorrere dai prossimi bilanci di previsione 2021-2023.

Restano, comunque, ferme, per ciascun ente, le disposizioni specifiche che pongono limiti qualitativi o quantitativi all’accensione di mutui o al ricorso ad altre forme di indebitamento, nonché l’obbligo del rispetto degli equilibri di cui ai decreti legislativi n. 118 del 2011 e n. 267 del 2000 (anche a consuntivo, come prescritto dall’art. 1, comma 821, L. n. 145 del 2018).

Artt. 9 e 10, L. 24 dicembre 2012, n. 243 (G.U. 15 gennaio 2013, n. 12)