CORTE DEI CONTI: SANZIONABILE IL DOPPIO LAVORO SVOLTO DA DIPENDENTI PUBBLICI SENZA LA PREVIA AUTORIZZAZIONE DELL’AMMINISTRAZIONE DI APPARTENENZA
(Daniela Lo Piccolo)
Uno dei tanti quesiti che si pone il dipendente pubblico riguarda la questione della prestazione di seconde attività: ci si chiede se sia possibile esercitarle o se sia, viceversa, rischioso, portando come conseguenza l’irrogazione di sanzioni, anche di grave entità, finanche ad arrivare al licenziamento.
Negli corso degli anni sono state numerose le impugnazioni dei pubblici dipendenti colti nell’esercizio di attività extra, tanto che la giurisprudenza, a seguito di specifiche sentenze spesso avverse alle norme dell’ordinamento, si è drasticamente evoluta, contribuendo a rimodellare le radici della riforma attuale sulla disciplina delle incompatibilità, chiarendo che il provvedimento di perdita dell’impiego si configura nelle ipotesi in cui si verifichi il presupposto di un vero e proprio lavoro o mestiere extra-lavorativo, continuo, professionale e prevalente rispetto al principale e la retribuzione deve essere adeguata tanto da sostituire materialmente in tutto e per tutto quella dell’impiego principale, nonché equa e proporzionata allo stesso.
In buona sostanza, vi è stata una evoluzione della giurisprudenza che, nel corso del tempo, ha reindirizzato i propri orientamenti nel senso di adeguarli alle norme alla vita e alle esigenze reali ed attuali, cambiamento inevitabile a fronte di una società attuale in considerazione del fatto che il singolo salario di un dipendente statale non è spesso sufficiente per un dignitoso e sereno tenore di vita di una famiglia.
In primo luogo, l’aspetto rilevante che occorre evidenziare è quello di analizzare se sussistano cause di incompatibilità tra il rapporto di impiego pubblico e altre situazioni genericamente lavorative. Occorre, cioè, rilevare ed analizzare se sussistano cause di incompatibilità tra il rapporto di impiego pubblico e altre situazioni genericamente lavorative (ed un suggerimento, in tal senso, è posto nel documento di aggiornamento del Piano Nazionale Anticorruzione pubblicato in questo mese di novembre). In via generale, il concetto di incompatibilità risiede nel dovere del pubblico dipendente, di porre a disposizione dell’amministrazione pubblica tutte le proprie energie fisiche e psichiche, per l’adempimento dei doveri inerenti al rapporto di impiego. Ne consegue, quindi, in linea di massima, che risulterebbe incompatibile l’esercizio di ogni altra professione. L’incompatibilità tra prestazione lavorativa del dipendente della pubblica amministrazione e attività lavorative concomitanti ed extraprofessionali deriva dal principio di esclusività stabilito dall’art. 98, 1° comma della Costituzione secondo il quale “I pubblici dipendenti sono al servizio esclusivo della nazione, ne va del buon andamento e dell’imparzialità dell’amministrazione” (art. 97, 1° comma, Cost.). Il regime autorizzatorio per incarichi esterni per i pubblici dipendenti delineato dall’art. 53, co. 7, D.Lgs. n. 165 del 2001 è, dunque, conforme alla Costituzione, rispondendo a principi di valenza costituzionale.
La ratio di tale divieto, che permane anche in un sistema “depubblicizzato” a rimarcare la peculiarità dell’impiego presso la p.a., va rinvenuta nel citato principio costituzionale di esclusività della prestazione lavorativa a favore del datore pubblico (“I pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione” art. 98 cost.), per preservare le energie del lavoratore e per tutelare il buon andamento della p.a., che risulterebbe turbato dall’espletamento da parte di propri dipendenti di attività imprenditoriali caratterizzate da un nesso tra lavoro, rischio e profitto. Difatti, centri di interesse alternativi all’ufficio pubblico rivestito, implicanti un’attività caratterizzata da intensità, continuità e professionalità, potrebbero turbare la regolarità del servizio o attenuare l’indipendenza del lavoratore pubblico e il prestigio della p.a.
In secondo luogo, risulta di fondamentale importanza che le singole amministrazioni disciplinino la materia, don la redazione di un un regolamento ad hoc. La parte essenziale di tale documento dovrebbe riguardare la individuazione delle attività che non possono essere svolte perché determinano un conflitto di interessi, anche solo potenziale. Il vincolo ad adottare questo documento è stato ribadito dalla legge 190/2012, c.d. legge anticorruzione. Ed è bene ricordare che tale vincolo vincolo non esclude i dipendenti in part time fino al 50%; da qui discende come conseguenza l’obbligo da parte di questi dipendenti di comunicare eventuali incarichi remunerati ricevuti.
Ed ancora, occorre individuare il soggetto competente al rilascio della autorizzazione; di norma tale compito è attribuito al dirigente di riferimento e, per i dirigenti (ovvero negli enti che ne sono sprovvisti per i responsabili), al segretario. Si ricorda che la mancata autorizzazione equivale a diniego solamente per le attività svolte alle dipendenze di privati.
Sulla base delle disposizioni del codice di comportamento i dipendenti devono comunicare i compensi che hanno percepito da privati.
Una importante pronuncia in materia, che vale la pena di richiamare è la sentenza della Corte dei Conti, Sezione Giurisdizionale Regione Lombardia, con la sentenza n.216 del 25 novembre 2014, che tratta della tematica inerente il regime autorizzatorio per gli incarichi esterni dei dipendenti pubblici e sull’azione di responsabilità per attività extraistituzionali non autorizzate. Nello specifico, il caso riguarda quello di una dipendente ASL che aveva svolto, per 9 anni, attività retribuita presso terzi, senza l’autorizzazione prescritta dall’art.53, co.7, d.lgs. n.165 del 2001.
L’inosservanza di tale basilare precetto sulla previa doverosa autorizzazione, sottolineano i giudici contabili, comporta per tutti i dipendenti, sia sanzioni disciplinari che la sanzione pecuniaria oggetto del contendere. Recita infatti l’art.53, co.7, d.lgs. n.165 che “il compenso dovuto per le prestazioni eventualmente svolte deve essere versato, a cura dell’erogante o, in difetto, del percettore, nel conto dell’entrata del bilancio dell’amministrazione di appartenenza del dipendente per essere destinato ad incremento del fondo di produttività o di fondi equivalenti”.
Il novellato comma 7-bis del d.lgs. n.165 (introdotto dalla l. n.190 del 2012) aggiunge che “L’omissione del versamento del compenso da parte del dipendente pubblico indebito percettore costituisce ipotesi di responsabilita’ erariale soggetta alla giurisdizione della Corte dei conti”. In realtà non si tratta di una vera e propria innovazione, ma di norma meramente ricognitiva di un pregresso prevalente indirizzo tendente a radicare in capo alla Corte dei Conti la giurisdizione in materia nel termine prescrizionale quinquennale, escludendo quella del giudice ordinario propugnata da un minoritario indirizzo giurisprudenziale sulla base di una qualificazione della pretesa in chiave civilistica-lavoristica.
Venendo alle componenti strutturali dell’illecito amministrativo in esame, evidenti, riconosciuti ed incontestati appaiono, ai giudici contabili, la condotta ed il danno ex lege determinato dalla convenuta. Parimenti sussistente è la colpa grave della dipendente a fronte del chiaro precetto normativo che, unita al noto principio ignorantia legis non excusat, rendono ininfluenti le argomentazioni difensive circa la buona fede della convenuta.
Pertanto, la Sezione conclude aderendo all’univoco indirizzo secondo cui in assenza della prescritta autorizzazione, la dipendente ha disatteso l’obbligo di esclusività del rapporto di pubblico impiego ed hanno, parimenti, riscontrato gli elementi di responsabilità per danno erariale per attività extraistituzionali non autorizzate ex art.53, co.7, D.Lgs. n.165 del 2001 e per mancato versamento delle somme indebitamente percepite, infliggendo la condanna della restituzione degli stipendi percepiti quando la dipendente svolgeva il doppio incarico.
