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25/06/2018 - Divieto di incarichi di studio e consulenza e soggetti pubblici già in quiescenza: i chiarimenti dalla Corte dei Conti

tratto da quotidianopa.leggiditalia.it

Divieto di incarichi di studio e consulenza e soggetti pubblici già in quiescenza: i chiarimenti dalla Corte dei Conti

di Federico Gavioli - Dottore commercialista, revisore legale e giornalista pubblicista

La Corte dei Conti, sezione regionale di controllo per la Lombardia, con la deliberazione n. 180, del 6 giugno 2018, a seguito della richiesta di chiarimenti ha fornito il proprio parere in merito al divieto di conferimento di incarichi di studio e consulenza a soggetti in quiescenza; i giudici contabili con la citata deliberazione, dopo un analisi della normativa e della prassi amministrativa di riferimento, affermano che tale divieto di conferimento di incarico vale anche per i lavoratori autonomi, con la possibilità, tuttavia, di svolgere queste attività solo a titolo gratuito e per la durata massima di un anno.

Il quesito

Nel caso in esame il Presidente della Regione istante ha chiesto il parere ai giudici contabili sulla "qualificazione della condizione di quiescenza ai sensi dell'art. 5, comma 9, D.L. n. 95 del 2012". Il quesito, in particolare, chiedeva di sapere se "l'avvocato titolare di pensione di vecchiaia ex-art. 2L. n. 576 del 1980, ed iscritto all'albo sia da considerare lavoratore in quiescenza" ai sensi della richiamata norma del 2012, "con la conseguenza che il conferimento allo stesso di incarichi di studi e consulenza da parte di soggetti pubblici", sia consentito esclusivamente a titolo gratuito.

L'incarico in questione è previsto da una normativa regionale e riguarda la composizione, istituita con delibera di Giunta regionale, di componente di un Comitato Tecnico Scientifico Legislativo, "quale organismo a carattere consultivo a supporto delle strutture della Giunta regionale". Il Comitato svolge "l'esame e gli approfondimenti di carattere giuridico e normativo degli argomenti posti in trattazione sia in forma collegiale che con apporti dei singoli componenti", che sono tenuti a presentare contributi scritti sui temi all'ordine del giorno e, senza compensi suppletivi, "a fornire per iscritto i pareri e/o gli ulteriori approfondimenti richiesti dagli Uffici".

Tra i requisiti richiesti per il Comitato figura, in alternativa, rispetto al titolo di professore universitario, l'iscrizione all'albo degli avvocati con abilitazione al patrocinio davanti alle giurisdizioni superiori.

La normativa di riferimento

La norma in questione dispone, con riferimento al punto che interessa il presente quesito, che "è fatto divieto alle pubbliche amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2, D.Lgs. n. 165 del 2011, nonché alle pubbliche amministrazioni inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi dell'art. 1, comma 2, L. 31 dicembre 2009, n. 196, nonché alle autorità indipendenti ivi inclusa la Commissione nazionale per le società e la borsa (Consob) di attribuire incarichi di studio e di consulenza a soggetti già lavoratori privati o pubblici collocati in quiescenza (….)". "Gli incarichi, le cariche e le collaborazioni di cui ai periodi precedenti sono comunque consentiti a titolo gratuito".

Va ricordato che la norma richiamata stabilisce che per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane, e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale, l'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le Agenzie (di cui al D.Lgs. 30 luglio 1999, n. 300).

Fino alla revisione organica della disciplina di settore, le disposizioni continuano ad applicarsi anche al CONI.

L'analisi dei giudici contabili

I giudici contabili ricordano che la questione è stata già affrontata dalla Corte dei Conti lombarda con la deliberazione n. 148 del 2017. In particolare, nella richiamata deliberazione si afferma che: "gli incarichi di studio possono essere individuati con riferimento ai parametri indicati dal D.P.R. n. 338 del 1994 che, all'art. 5, determina il contenuto dell'incarico nello svolgimento di un'attività di studio, nell'interesse dell'amministrazione. Requisito essenziale, per il corretto svolgimento di questo tipo d'incarichi, è la consegna di una relazione scritta finale, nella quale saranno illustrati i risultati dello studio e le soluzioni proposte";

- "le consulenze … riguardano le richieste di pareri ad esperti".

Nella medesima deliberazione è fornita anche la seguente esemplificazione delle prestazioni che rientrano nella previsione normativa:

- "studio e soluzione di questioni inerenti all'attività dell'amministrazione committente";

- "prestazioni professionali finalizzate alla resa di pareri, valutazioni, espressione di giudizi";

- "consulenze legali, al di fuori della rappresentanza processuale e del patrocinio dell'amministrazione";

- "studi per l'elaborazione di schemi di atti amministrativi o normativi".

Nel caso in esame, osservano i giudici contabili, le funzioni affidate al Comitato Tecnico Scientifico Legislativo sono riconducili alle fattispecie indicate dalle Sezioni Riunte in sede di controllo, quindi riconducibili alla tipologia "studio e consulenza". Di conseguenza, come recita testualmente la richiamata disposizione legislativa i soggetti "già lavoratori privati o pubblici collocati in quiescenza" possono svolgerli "a titolo gratuito".

Nel caso in esame, osserva la Corte dei Conti lombarda il quesito posto chiede di conoscere "gli elementi alla base dell'interpretazione resa" al punto 3.3 della suindicata deliberazione, in merito "alla indistinzione, nei soggetti in quiescenza, tra lavoratori dipendenti e autonomi, posto che nelle circolari del Ministero per la semplificazione e la Pubblica Amministrazione n. 6/2014 e 4/2015", si afferma che per "lavoratori privati o pubblici collocati in quiescenza" devono intendersi "esclusivamente i lavoratori dipendenti e non quelli autonomi".

I giudici contabili ricordano, richiamando diversi orientamenti giurisprudenziali, che "non si rinvengono argomentazioni a carattere sistematico che consentano di differenziare la posizione dei componenti dei predetti Comitati fruitori di trattamento di pensione da lavoro autonomo, essendo la norma in esame finalizzata a limitare il conferimento di determinati incarichi a soggetti che già godono di un trattamento di quiescenza" (Cfr. Sezione Puglia n. 193/PAR/2014 e Cons. di. Stato sentenza n. 4718/2016).

In particolare nella citata sentenza del Consiglio di Stato (come pure nelle richiamate circolari governative) si evidenzia come la finalità della disposizione in esame "è evidentemente di favorire l'occupazione giovanile", vietando, dunque, "alle amministrazioni pubbliche di attribuire incarichi di studio e di consulenza a soggetti già lavoratori privati o pubblici collocati in quiescenza … tali incarichi sono consentiti solamente a titolo gratuito, e per un periodo non superiore ad un anno".

Sull'argomento, evidenziano i giudici contabili è intervenuta ripetutamente la Corte dei Conti - Sezione Centrale di controllo di legittimità sugli atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato, precisando che la norma introduce nel sistema un divieto generalizzato al conferimento di incarichi a soggetti in quiescenza.

In particolare la Corte dei Conti Centrale (deliberazione SCCLEG 35/2014/PREV) osserva che la norma non pone alcuna discriminazione circa le condizioni soggettive del soggetto e la tipologia di pensionamento (pensione di vecchiaia, anzianità, anticipata, ecc.) per cui non è possibile alcuna differenziazione sulla base di criteri ricavabili dal testo normativo.

Le conclusioni

La Corte dei Conti lombarda rileva, richiamando un altro orientamento della Sezione Centrale del controllo di legittimità sugli atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato (deliberazione SCCLEG 6/2015/PREV) che : "Come già osservato nelle precedenti deliberazioni di questa Sezione n. 27/201428/201429/201430/201435/2014 e 1/2015, non può peraltro sfuggire a questo Collegio la natura palesemente selettiva del divieto introdotto dalla norma, la quale introduce nel sistema - in modo diretto e senza deroghe o eccezioni, se non per il caso della gratuità e per la durata massima di un anno - un impedimento generalizzato al conferimento di incarichi a soggetti in quiescenza. Tale impedimento appare fondato su un elemento oggettivo che non lascia spazio a diverse opzioni interpretative".

La Corte dei Conti lombarda, in conclusione, conferma un impedimento da parte della pubblica amministrazione a conferire l'incarico a soggetti in quiescenza, senza deroghe o eccezioni, se non in caso di gratuità e nei limiti massimo di un anno.

Corte dei conti-Lombardia, Sez. contr., Delib., 6 giugno 2018, n. 180

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