martedì 24 marzo 2020

di Ferrari Simone – Avvocato e Criminologo; Dottore di ricerca in Diritto Penale

 

Il reato di inosservanza dei provvedimenti dell’Autorità (art. 650 c.p.), letto attraverso le più recenti sentenze di legittimità e di merito, con riguardo anche al mancato rispetto delle misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19. Riferimenti pure al reato di cui all’art. 260 R.D. n. 1265/1934, relativo all’inosservanza di un ordine dato per impedire la diffusione di una malattia infettiva dell’uomo.

 

La fattispecie incriminatrice

Risponde della contravvenzione di inosservanza dei provvedimenti dell’Autorità (art. 650 c.p.), se il fatto non costituisce un più grave reato (carattere sussidiario: Cass. pen., Sez. III, n. 25322/2019; Cass. pen., Sez. I, n. 44126/2016), chiunque non osserva un provvedimento legalmente dato dall’Autorità per ragione di giustizia o di sicurezza pubblica o d’ordine pubblico o d’igiene. La sanzione è l’arresto fino a tre mesi o l’ammenda fino ad € 206.

Si tratta di una norma in bianco (Trib. Frosinone, 1/10/2019), la cui applicabilità dipende da un elemento futuro destinato a darle concretezza e attualità. Pensiamo, ad esempio, al recentissimo DPCM 8/3/2020, con cui all’art. 2, lett. z), allo scopo di contrastare e contenere il diffondersi del virus COVID-19, si fa divieto assoluto di mobilità dalla propria abitazione o dimora per i soggetti sottoposti alla misura della quarantena ovvero risultati positivi al virus; laddove il successivo art. 4, co. 2, stabilisce che – salvo che il fatto costituisca più grave reato – il mancato rispetto degli obblighi di cui al decreto stesso è punito ai sensi dell’art. 650 c.p., come previsto dall’art. 3, co. 4, DL n. 6/2020.

Persona offesa dal reato è la collettività nel cui interesse l’ordine deve essere adempiuto, mentre il privato, che sostenga di aver subito un pregiudizio dall’inosservanza del provvedimento, può assumere esclusivamente la qualità di soggetto danneggiato e, come tale, non è legittimato a proporre opposizione alla richiesta di archiviazione (Cass. pen., Sez. III, n. 35287/2016).

Il provvedimento legalmente dato dall’Autorità

È una pronuncia che prescrive al cittadino un comportamento in relazione a determinate contingenze. Ha carattere specifico ed è rivolto ad un soggetto determinato (infatti il reato sussiste esclusivamente nei casi in cui tale ordine sia stato direttamente indirizzato nei confronti del trasgressore; deve trattarsi, insomma, non già di un ordine generale e astratto rivolto verso una serie indeterminata di soggetti, bensì di una prescrizione specifica, resa nei confronti di un soggetto individuato, che sia stata portata a conoscenza dello stesso e rispetto alla quale costui si sia reso inadempiente: così Trib. Napoli, 12/10/2015).

Deve inoltre essere obbligatorio e può provenire sia dall’Autorità amministrativa che da quella giudiziaria. La norma incriminatrice in parola, peraltro, non è applicabile a violazioni di leggi o di regolamenti, a meno che non sia espressamente richiamata: è proprio il caso dell’art. 3, co. 4, DL n. 6/2020 (Misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19), ove si prevede che, salvo che il fatto non costituisca più grave reato, il mancato rispetto delle misure di contenimento di cui al medesimo decreto è punito ai sensi dell’art. 650 c.p.

Il provvedimento deve avere il crisma della legalità, ossia deve essere stato emesso dall’Autorità competente nelle forme essenziali richieste (legalità formale) e in esecuzione di una norma giuridica, ovvero entro i limiti di un potere discrezionale conferito dalla legge (legalità sostanziale). La legalità del provvedimento è sindacabile dall’Autorità giudiziaria, che però non può entrare nel merito del provvedimento stesso, valutandone la convenienza o l’opportunità. Perciò, se il provvedimento è ritenuto illegale, viene meno un presupposto del reato e l’autore dell’inosservanza deve essere prosciolto.

Ad esempio, il potere del sindaco di emettere ordinanze contingibili ed urgenti al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minaccino l’incolumità dei cittadini, previsto dall’art. 54 D.Lgs. n. 267/2000, non è delegabile; ne consegue che l’inottemperanza ad un’ordinanza emessa da soggetto delegato dal sindaco non integra il reato previsto dall’art. 650 c.p., perché emesso da soggetto incompetente (Cass. pen., Sez. I, n. 7405/2018: fattispecie nella quale la Corte ha ritenuto insussistente il reato di inosservanza dei provvedimenti dell’Autorità, perché l’ordine di mettere in sicurezza una fossa biologica non era stato impartito dal sindaco, ma dal responsabile del settore urbanistica del Comune).

Più in dettaglio, il giudice è tenuto a verificare previamente la legalità sostanziale e formale del provvedimento che si assume violato, sotto i tre profili tradizionali della violazione di legge, dell’eccesso di potere e dell’incompetenza; ne consegue che, ove venga rilevato il difetto del presupposto della legittimità, l’inosservanza del provvedimento non integra il reato in questione per la cui sussistenza è richiesto esplicitamente che il provvedimento sia “legalmente dato” (Cass. pen., Sez. I, n. 54841/2018). In quest’ottica, non risponde del reato colui che, invitato a presentarsi davanti all’Autorità di polizia “per motivi di polizia giudiziaria”, non obbedisca all’invito; ed invero, la motivazione generica esternata nella disposizione di convocazione non è tale da soddisfare il riscontro dei requisiti minimi previsti dalla norma penale per la verifica della legittimità dell’ordine poi non ottemperato, con la conseguenza che l’atto attraverso cui viene veicolato l’ordine si profila dunque illegittimo, non soddisfacendo esso l’esigenza di un’informazione, pur sommaria, nei riguardi del destinatario in ordine alle ragioni della convocazione (Cass. pen., Sez. I, n. 44412/2017); nel senso che l’ordinanza contingibile ed urgente che il sindaco può emanare in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica o a tutela dell’ambiente, a carattere esclusivamente locale, deve avere come requisito di legittimità formale una motivazione che dia conto della sussistenza concreta dei presupposti previsti dalla legge, v. Trib. Aosta, 11/4/2017; per la necessità del presupposto dell’emanazione, da parte della Pubblica Amministrazione, di un provvedimento amministrativo “finale”, ossia posto a conclusione di un procedimento amministrativo, destinato ad operare nei rapporti esterni, v. Trib. Campobasso, 31/3/2016.

Ragioni di giustizia

Si riferiscono all’attività giurisdizionale, segnatamente riguardano l’attuazione del diritto (in particolare, qualunque provvedimento od ordine autorizzato da una norma giuridica per la pronta attuazione del diritto obiettivo e diretto a rendere possibile o più agevole l’attività del giudice, del pubblico ministero o degli ufficiali di polizia giudiziaria; la ragione di giustizia si esaurisce con l’emanazione del provvedimento di uno degli organi citati, non estendendosi agli atti che altri soggetti sono tenuti eventualmente ad adottare in esecuzione del provvedimento dato per ragione di giustizia: così Trib. Firenze, 27/1/2017); deve tuttavia trattarsi di un interesse pubblico (Cass. pen., Sez. I, n. 46004/2014: è necessario che il provvedimento violato sia stato emesso nell’interesse della collettività, con la conseguenza che il reato di cui all’art. 650 c.p. non sussiste nel caso di inosservanza di provvedimento adottato nell’interesse di privati cittadini; fattispecie in cui la Suprema Corte ha annullato con rinvio la sentenza di condanna dell’imputato per non aver ottemperato all’ordinanza sindacale di demolizione di un muro pericolante, in quanto il giudice di merito non aveva precisato se la situazione di pericolo riguardasse un’area privata o pubblica), non rientrando nella previsione della norma in esame i provvedimenti emessi dal giudice in sede civile (art. 388 c.p.).

Così, integra la contravvenzione in discorso l’inottemperanza, senza giustificato motivo, della persona informata sui fatti all’invito a presentarsi alla polizia giudiziaria, delegata dal pubblico ministero all’assunzione di sommarie informazioni, non potendo in questi casi la polizia giudiziaria procedere all’accompagnamento coattivo dell’interessato (Cass. pen., Sez. I, n. 6595/2016).

Non integra invece la contravvenzione di inosservanza di provvedimenti dell’Autorità dati per ragioni di giustizia la condotta di inottemperanza ad ordini che si risolvano nell’imposizione di comportamenti finalizzati a risultati che la stessa Autorità può conseguire direttamente, anche senza la cooperazione dell’interessato (Cass. pen., Sez. III, n. 6350/2019: fattispecie in cui l’imputato non aveva ottemperato alla convocazione “per motivi di giustizia” presso il comando della Capitaneria di Porto, al fine di procedere alla verifica delle generalità fornite in occasione di un controllo); né integra inosservanza dei provvedimenti dell’Autorità dati per ragioni di giustizia la condotta di inottemperanza alla convocazione presso la stazione dei Carabinieri per la restituzione del bene in sequestro, trattandosi di atto di materiale esecuzione del provvedimento giudiziario di dissequestro e restituzione disposto dall’Autorità giudiziaria (Cass. pen., Sez. I, n. 45543/2015: in motivazione la Corte ha evidenziato che la contravvenzione può avere a presupposto solo provvedimenti oggettivamente amministrativi i quali, pur se emanati per ragioni inerenti a finalità di giustizia, hanno come contenuto un esercizio della potestà amministrativa destinata ad operare nei rapporti esterni all’attività propria del giudice).

Ragioni di sicurezza pubblica, di ordine pubblico e di igiene

Le prime ineriscono alla speciale attività amministrativa dello Stato che è destinata alla pubblica sicurezza (es.: ordine di fornire di un certo numero di uscite un teatro); quelle d’ordine pubblico riguardano la tutela della tranquillità pubblica e della pace sociale; infine, le ragioni di igiene concernono la sanità pubblica (es.: DPCM 8/3/2020, recante misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19).

Elemento oggettivo

È costituito dall’inosservanza dei provvedimenti suddetti e può concretarsi in una condotta negativa o positiva, a seconda che l’ordine consista nel comando o nel divieto di fare una determinata cosa. È inosservanza anche il semplice ritardo, quando il provvedimento stabilisca un termine; il reato ha carattere permanente (Trib. Napoli, 26/9/2014; contra, Cass. pen., Sez. I, n. 49646/2014) e perdura sino a quando persiste l’obbligo di ottemperare al provvedimento.

Elemento soggettivo

Trattandosi di una contravvenzione, il fatto è punito indifferentemente a titolo di dolo o di colpa (Trib. Genova, 30/4/2014); ma la colpa viene meno se è provata la buona fede del destinatario del provvedimento che abbia incolpevolmente ignorato l’ordine dell’Autorità ovvero il suo contenuto (Trib. Ivrea, 9/10/2014).

Ulteriore casistica:

— non integra gli estremi della contravvenzione di cui all’art. 650 c.p., bensì l’illecito amministrativo di cui all’art. 180 CdS, l’inottemperanza all’ordine di presentarsi all’Autorità di pubblica sicurezza per esibire la patente di guida ai fini dell’accertamento della condotta di cui all’art. 116 CdS, attesa la sopravvenuta depenalizzazione del reato di guida senzapatente ad opera del D.Lgs. n. 8/2016 (Cass. pen., Sez. I, n. 38856/2019: fattispecie relativa a condotta commessa prima dell’entrata in vigore del D.Lgs. n. 8/2016 in cui la Corte ha precisato che, per effetto dell’art. 2 c.p., l’intervenuta depenalizzazione esercita una forza espansiva esterna che si estende alla condotta ulteriore di cui all’art. 650 c.p., giacché i due fatti nascono in un contesto unico e presentano un nesso inscindibile);

— l’inottemperanza del conducente di un veicolo all’invito a fermarsi da parte di un ufficiale di polizia giudiziaria integra l’illecito amministrativo previsto dall’art. 192, co. 1, CdS, e non il reato di inosservanza dei provvedimenti dell’Autorità, stante l’operatività del principio di specialità di cui all’art. 9 L. n. 689/1981 (Cass. pen., Sez. VI, n. 42951/2016);

— l’inottemperanza all’ordine sindacale di rimozione dei rifiuti è prevista quale autonoma fattispecie di reato dall’art. 255, co. 3, D.Lgs. n. 152/2006, mentre non è configurabile il reato di cui all’art. 650 c.p., atteso che la condotta contemplata è strutturata quale norma penale in bianco a carattere sussidiario, applicabile solo quando il fatto non sia previsto come reato da altra specifica disposizione, ovvero allorché il provvedimento dell’Autorità rimasto inosservato non sia munito di un proprio, specifico meccanismo di tutela degli interessi coinvolti (Cass. pen., Sez. I, n. 41133/2018);

— l’inosservanza di provvedimenti dell’Autorità integra la contravvenzione prevista dall’art. 650 c.p. solo ove si tratti di provvedimenti contingibili e urgenti, adottati in relazione a situazioni non prefigurate da alcuna specifica ipotesi normativa, restando estranea alla sfera di applicazione di tale norma l’inottemperanza ad ordinanze volte a dare applicazione a leggi o regolamenti, posto che l’omissione, in tal caso, viene sanzionata in via amministrativa da specifiche norme del settore (Cass. pen., Sez. III, n. 20417/2018: nella specie, la Corte ha ritenuto non configurabile il reato in relazione all’inottemperanza all’ordinanza di sospensione di un’attività commerciale di ristorazione emessa dall’ASL, ritenendo applicabile la sanzione amministrativa prevista dall’art. 6, co. 5, D.Lgs. n. 193/2007);

— il soggetto che, sottoposto alla misura di prevenzione della sorveglianza speciale con obbligo di soggiorno, ometta di portare con sé e di esibire, agli agenti che ne facciano richiesta, la carta di permanenza, commette la contravvenzione prevista dall’art. 650 c.p. (Trib. Bari, 3/4/2017; Cass. pen., Sez. Unite, n. 32923/2014);

— le scriminanti dell’esercizio del diritto di critica e del diritto di cronaca rilevano solo in relazione ai reati commessi con la pubblicazione della notizia, e non anche rispetto ad eventuali reati compiuti al fine di procacciarsi la notizia medesima (Cass. pen., Sez. I, n. 27984/2016: fattispecie in cui la Suprema Corte ha rigettato il ricorso dell’imputato del reato di cui all’art. 650 c.p., il quale, nella sua qualità di giornalista, aveva violato il divieto prefettizio di stazionare e circolare in una determinata zona nella quale lo stesso si era introdotto al fine di acquisire notizie utili per la realizzazione di una trasmissione radiofonica, in differita, sulle manifestazioni del movimento “NO TAV”);

— incorre nell’imputazione il prevenuto che, somministrando alimenti e bevande a mezzo di autocarro a tal fine attrezzato, non ottemperava a quanto disposto con ordinanza prefettizia, con la quale gli veniva vietata la vendita e la somministrazione di bevande alcoliche nelle due ore antecedenti l’inizio della gara ciclistica e nell’ora successiva alla gara stessa (Trib. Genova, 17/3/2016).

La contravvenzione di cui all’art. 260 R.D. n. 1265/1934 (Testo unico delle leggi sanitarie)

Per completezza, si segnala altresì che l’art. 260 cit. punisce con l’arresto fino a sei mesi e con l’ammenda da lire 40.000 a 800.000 chiunque non osserva un ordine legalmente dato per impedire l’invasione o la diffusione di una malattia infettiva dell’uomo. Se il fatto è commesso da persona che esercita una professione o un’arte sanitaria, la pena è aumentata.

La giurisprudenza ha precisato che la norma in parola presuppone un pericolo concreto e attuale di diffusione delle malattie infettive (Cass. pen., Sez. I, n. 8578/2000).

In particolare, per stabilire se un determinato provvedimento possa essere qualificato come ordine occorre riferirsi al suo contenuto intrinseco ed al suo aspetto formale, tenendo presente che costituiscono ordini i provvedimenti con i quali la Pubblica Amministrazione impone obblighi di dare, di fare o di non fare (Cass. pen., 22/1/1982).

In relazione alla tematica COVID-19, bisogna notare che l’art. 260 cit. è speciale rispetto all’art. 650 c.p. (perché descrive un fatto che presenta tutti gli elementi del fatto contemplato dalla norma generale e inoltre un elemento specializzante, la finalità dell’ordine di impedire la diffusione di una malattia infettiva), che per giunta contiene la suddetta clausola di riserva (“se il fatto non costituisce un più grave reato”: il reato previsto dall’art. 260 cit. è punito più gravemente, in quanto commina l’arresto fino a sei mesi).

Del resto, la normativa sulle misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19 (v. art. 3, co. 4, DL n. 6/2020; art. 4, co. 2, DPCM 8/3/2020; art. 1, co. 4, DM – Ministero Salute 17/3/2020, n. 3506) richiama sì espressamente l’art. 650 c.p., “salvo che il fatto non costituisca più grave reato”: parrebbe, in conclusione, più corretto applicare – nel caso, ad esempio, del soggetto che oggi, 24 marzo 2020, sia colto dalla Polizia per strada senza riuscire a dimostrare la sussistenza di una delle situazioni che consentono la possibilità di spostamento – la sola norma incriminatrice dell’art. 260 RD n. 1265/1934.