Abstract

 

Il presente contributo descrive l’impatto che il PIAO ha avuto sugli strumenti di programmazione degli enti locali. In particolare, si esamina il problema creato dallo spostamento del programma triennale del fabbisogno di personale dal DUP, strumento che dà avvio al ciclo di programmazione degli enti locali, al PIAO, che invece si pone a valle dello stesso, dando conto di quanto precisato dalla Corte dei conti e delle proposte formulate dalla Commissione Arconet.

Sommario: 1. Gli strumenti di programmazione degli enti locali. La situazione precedente alla entrata in vigore del PIAO. 2. Il Documento Unico di Programmazione (DUP) e il Piano Esecutivo di Gestione (PEG). 3. L’introduzione del PIAO e gli atti attuativi. 4. La posizione del Consiglio di Stato. 5. L’impatto del PIAO sul ciclo di programmazione. Il Piano del fabbisogno di personale. 6. La posizione della Corte dei Conti. 7. L’intervento della Commissione Arconet. 8. L’impatto del PIAO sul Piano Esecutivo di Gestione.

 

1. Gli strumenti di programmazione degli enti locali. La situazione precedente alla entrata in vigore del PIAO.

Tra gli scopi principali del processo di armonizzazione contabile, attuato mediante il decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, recante “Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42”, vi è il rafforzamento della programmazione, la quale può essere definita come “un circuito, un processo per aggiornamenti progressivi il cui obiettivo è di condurre verso un percorso di coerenza valoriale, quali-quantitativa e finanziaria tramite il quale si formalizzano i contenuti della volontà dell’Ente” [1].

In particolare, l’art. 151 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali (TUEL), prevede che “gli enti locali ispirano la propria gestione al principio della programmazione. A tal fine presentano il Documento unico di programmazione entro il 31 luglio di ogni anno e deliberano il bilancio di previsione finanziario entro il 31 dicembre, riferiti ad un orizzonte temporale almeno triennale. Le previsioni del bilancio sono elaborate sulla base delle linee strategiche contenute nel documento unico di programmazione, osservando i principi contabili generali ed applicati allegati al decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, e successive modificazioni. I termini possono essere differiti con decreto del Ministro dell’interno, d’intesa con il Ministro dell’economia e delle finanze, sentita la Conferenza Stato-città ed autonomie locali, in presenza di motivate esigenze”.

La programmazione costituisce il presupposto essenziale per elaborare le previsioni di entrata e di spesa di ciascun esercizio finanziario del triennio di riferimento, ciò anche alla luce della disposizione di cui all’art. 10, d.lgs. 118/2011 che espressamente esclude la quantificazione basata sul criterio della spesa storica incrementale.

Il principio contabile applicato concernente la programmazione di bilancio – allegato n. 4/1 al d.lgs. n. 118/2011 – definisce la programmazione come “il processo di analisi e valutazione che, comparando e ordinando coerentemente tra loro le politiche e i piani per il governo del territorio, consente di organizzare, in una dimensione temporale predefinita, le attività e le risorse necessarie per la realizzazione di fini sociali e la promozione dello sviluppo economico e civile delle comunità di riferimento.” Il principio applicato precisa inoltre come, attraverso l’attività di programmazione, le amministrazioni concorrono al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica fissati in attuazione degli artt. 117, comma 3 e 119, comma 2, della Costituzione. In proposito, l’art. 1, comma 1, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, Legge di contabilità e finanza pubblica, prevede che “le amministrazioni pubbliche concorrono al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica definiti in ambito nazionale in coerenza con le procedure e i criteri stabiliti dall’Unione europea, e ne condividono le conseguenti responsabilità. Il concorso al perseguimento di tali obiettivi si realizza secondo i principi fondamentali dell’armonizzazione dei bilanci pubblici e del coordinamento della finanza pubblica” [2].

Il principio valorizza la natura procedimentale che caratterizza l’attività di programmazione, la quale deve essere caratterizzata in ogni sua fase da una costante congruenza tra risorse e fabbisogni, valutando la possibile evoluzione nel tempo della gestione dell’ente ed ottemperando così ai principi di sostenibilità finanziaria nel tempo e di durevolezza degli equilibri di bilancio[3].

Il principio applicato evidenzia che il processo di programmazione richiede “il coinvolgimento dei portatori di interesse nelle forme e secondo le modalità definite da ogni ente” e “si conclude con la formalizzazione delle decisioni politiche e gestionali che danno contenuto a programmi e piani futuri riferibili alle missioni dell’ente” [4]. I portatori di interesse devono pertanto poter conoscere gli obiettivi che l’ente si propone di raggiungere, in modo da poter successivamente valutare il grado di realizzazione di tali obiettivi.

Nella fase di programmazione deve necessariamente trovare piena attuazione il principio generale della coerenza[5]; in virtù di tale principio, gli strumenti di programmazione devono derivare “a cascata” dal contenuto delle linee programmatiche di mandato[6], definendo il programma di governo che deve declinare finalità e obiettivi della gestione.

Il principio contabile applicato elenca gli strumenti di programmazione degli enti locali. Questi sono:

1. a) il Documento unico di programmazione (DUP), presentato al Consiglio, entro il 31 luglio di ciascun anno, per le conseguenti deliberazioni[7];
2. b) l’eventuale nota di aggiornamento del DUP, da presentare al Consiglio entro il 15 novembre di ogni anno, per le conseguenti deliberazioni;
3. c) lo schema di bilancio di previsione finanziario, da presentare al Consiglio entro il 15 novembre di ogni anno;
4. d) il piano esecutivo di gestione e delle performances approvato dalla Giunta entro 20 giorni dall’approvazione del bilancio;
5. f) il piano degli indicatori di bilancio presentato al Consiglio unitamente al bilancio di previsione e al rendiconto;
6. g) lo schema di delibera di assestamento del bilancio, il controllo della salvaguardia degli equilibri di bilancio, deliberarsi da parte del Consiglio entro il 31 luglio di ogni anno;
7. h) le variazioni di bilancio;
8. i) lo schema di rendiconto sulla gestione, che conclude il sistema di bilancio dell’ente, da approvarsi entro il 30 aprile dell’anno successivo all’esercizio di riferimento.

 

2. Il Documento Unico di Programmazione (DUP) e il Piano Esecutivo di Gestione (PEG).

Il DUP è lo strumento che sviluppa e concretizza le linee programmatiche di cui all’art. 46, comma 3, del d.lgs. n. 267/2000; costituisce, nel rispetto del principio del coordinamento e coerenza dei documenti di bilancio, il presupposto necessario di tutti gli altri documenti di programmazione. L’adozione del DUP è propedeutica all’approvazione del Bilancio di previsione, costituendo il punto di partenza del ciclo di programmazione e pianificazione dell’ente locale.

Quanto al procedimento di adozione, l’art. 170 del TUEL stabilisce che “la Giunta presenta al Consiglio il documento unico di programmazione per le conseguenti deliberazioni”. Lo schema del DUP viene presentato all’organo consiliare entro il 31 luglio. La discussione consiliare sul documento costituisce il momento fondamentale di confronto politico sulle scelte strategiche e operative dell’ente locale e la conseguente deliberazione del Consiglio rappresenta espressione della funzione di indirizzo politico.

La deliberazione sul DUP costituisce, quindi, una fase necessaria del ciclo di programmazione degli enti locali; in tal senso, l’art. 170, comma 5, del TUEL, evidenzia che il “Documento unico di programmazione costituisce atto presupposto indispensabile per l’approvazione del bilancio di previsione”. La legge non individua un termine entro cui tale deliberazione debba intervenire; a tal proposito occorre evidenziare che, essendo fissato alla data del 15 novembre il termine di presentazione, da parte della Giunta, della nota di aggiornamento[8] al DUP e dello schema del bilancio di previsione, è necessario che il Consiglio si pronunci in tempi utili rispetto alla menzionata data.

Il DUP si compone di due sezioni: la sezione strategica e la sezione operativa.

La sezione strategica – con un orizzonte temporale di cinque anni, pari a quello del mandato amministrativo – concretizza le linee programmatiche di mandato ex art. 46, comma 3, d.lgs. n. 267/2000, individuando, quindi, gli indirizzi e gli obiettivi strategici dell’ente. Gli indirizzi strategici sono definiti dal principio applicato come “le principali scelte che caratterizzano il programma dell’amministrazione da realizzare nel corso del mandato amministrativo e che possono avere un impatto di medio e lungo periodo, le politiche di mandato che l’ente vuole sviluppare nel raggiungimento delle proprie finalità istituzionali e nel governo delle proprie funzioni fondamentali e gli indirizzi generali di programmazione riferiti al periodo di mandato”. Dalla definizione degli indirizzi strategici derivano a cascata, in modo sempre più analitico, le singole attività che l’amministrazione ha intenzione di realizzare nel corso del mandato. Definite le condizioni di contesto interne ed esterne dell’ente, vengono individuati gli obiettivi strategici da perseguire nel corso del mandato, cioè quei risultati da realizzare, considerati attuativi delle scelte strategiche. La definizione degli obiettivi strategici deve realizzarsi in modo concreto ed attendibile; essa deve, inoltre, essere misurabile, in modo da rendere il processo di programmazione verificabile rispetto al suo stato di attuazione: occorre, in altri termini, garantire “un passaggio da una stagione di strumenti di programmazione strategica e operativa completamente, o quasi, avulsi dalla realtà economico-finanziaria dell’ente e dal contesto di finanza pubblica, ad un nuovo approccio alla programmazione locale che renda il processo di programmazione presupposto utile e necessario all’attività di programmazione” [9].

L’art. 3, comma 2, del decreto ministeriale 30 giugno 2022, n. 132 stabilisce che, per gli enti locali, la sottosezione del PIAO dedicata al Valore pubblico deve fare riferimento alle previsioni generali contenute nella sezione strategica del DUP.

La sezione operativa del DUP, secondo il principio contabile applicato, ha carattere generale, contenuto programmatico e finanziario. Si riferisce al complesso dell’attività dell’ente locale e contiene le linee operative della programmazione dell’ente, in linea con quanto fissato nella sezione strategica; costituisce guida e vincolo ai processi di redazione dei documenti contabili di previsione dell’ente.

La parte finanziaria è redatta per competenza, con riferimento all’intero periodo considerato, e per cassa con riferimento al primo esercizio, coprendo un arco temporale pari a quello del bilancio di previsione.

La sezione operativa ha il compito di supportare il processo di previsione al fine della predisposizione del bilancio; definisce, quindi, in relazione a ciascuna missione, i programmi da realizzare e, per ognuno di questi, gli obiettivi da raggiungere.

L’importanza dell’approvazione del DUP nell’ambito del ciclo di programmazione degli enti locali è messa ben in evidenza, da ultimo, nella sentenza del TAR Puglia, sezione I, 7 febbraio 2023, n. 256. Nel provvedimento, i giudici chiariscono come gli articoli 151, 170 e 174 del d.lgs. 267/2000 individuino, nell’ambito del procedimento di approvazione del bilancio di previsione, il subprocedimento di approvazione del DUP “costituente espressione di una disciplina che il Legislatore ha intenzionalmente articolato in maniera puntuale, al fine di consentire un esercizio effettivo della funzione del Consiglio comunale come organo di indirizzo e di controllo politico-amministrativo”[10]. I giudici evidenziano, pertanto, che l’approvazione del DUP debba essere svolta in una seduta “dedicata”, preliminare rispetto alla seduta di approvazione del bilancio di previsione, “quest’ultimo da redigere in coerenza con il DUP, costituente la guida strategica e operativa dell’Ente”.

Il Piano Esecutivo di Gestione (PEG), adottato dalla Giunta comunale entro venti giorni dall’approvazione del bilancio di previsione, come stabilito dall’art. 169 TUEL, costituisce, invece, il documento che permette di declinare in maggior dettaglio la programmazione operativa contenuta nell’apposita sezione del DUP. Costituisce l’anello di congiunzione tra l’organo esecutivo del Comune e i responsabili dei servizi, in vista dell’attuazione dei programmi. Il PEG, in particolare, definisce gli obiettivi della gestione e i risultati attesi dallo svolgimento dell’attività di realizzazione dei programmi, assegnando contestualmente le risorse necessarie al loro perseguimento. Definiti gli obiettivi e le connesse risorse, i responsabili dell’azione amministrativa hanno autonomia di gestione relativamente ai procedimenti di entrata e di spesa, nell’ambito dei vincoli approvati con il bilancio e degli indirizzi contenuti nel DUP; a tale potere e autonomia gestionale dell’apparato burocratico si ricollega la relativa responsabilità di risultato. Definendo gli obiettivi di gestione della dirigenza e dei responsabili dei servizi, il PEG costituisce così il presupposto del controllo di gestione[11], consentendo la verifica e la valutazione relativa al tasso di raggiungimento degli obiettivi di gestione.

 

 

3. L’introduzione del PIAO e gli atti attuativi.

“Il PIAO è stato progettato per rispondere a cinque criticità degli strumenti programmatici, attraverso cinque criteri di qualità: semplificazione, selettività, adeguatezza, integrazione, finalizzazione al Valore Pubblico”[12]

L’art. 6, comma 1, del decreto legge 9 giugno 2021, n. 80, convertito in legge 6 agosto 2021, n. 113, stabilisce che “per assicurare la qualità e la trasparenza dell’attività amministrativa e migliorare la qualità dei servizi ai cittadini e alle imprese e procedere alla costante e progressiva semplificazione e reingegnerizzazione dei processi anche in materia di diritto di accesso, le pubbliche amministrazioni, con esclusione delle scuole di ogni ordine e grado e delle istituzioni educative, di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, con più di cinquanta dipendenti, entro il 31 gennaio di ogni anno adottano il Piano integrato di attività e organizzazione, nel rispetto delle vigenti discipline di settore e, in particolare, del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150 e della legge 6 novembre 2021, n.190”.

Il PIAO è adottato dagli organi di indirizzo politico, oppure dagli organi di vertice per le amministrazioni sprovviste degli organi di indirizzo politico; negli enti locali, è la Giunta comunale l’organo competente ad adottare il Piano.

Il nuovo strumento ha durata triennale e viene aggiornato annualmente, secondo la logica della programmazione scorrevole; deve essere adottato entro il 31 gennaio del primo anno del triennio oggetto di pianificazione. È predisposto esclusivamente in formato digitale e pubblicato sul sito istituzionale del Dipartimento della Funzione Pubblica della Presidenza del Consiglio dei Ministri, oltre che sul sito istituzionale di ciascuna amministrazione.

Nell’art. 6, comma 2, il legislatore esplicita l’intento semplificatorio e la volontà di configurare uno strumento che integri tutti gli elementi di programmazione settoriale. Il PIAO, infatti, definisce:

1. a) gli obiettivi programmatici e strategici della performance;
2. b) la strategia di gestione del capitale umano e di sviluppo organizzativo;
3. c) gli strumenti e gli obiettivi del reclutamento di nuove risorse e della valorizzazione delle risorse interne;
4. d) gli strumenti per giungere alla piena trasparenza dell’attività e dell’organizzazione amministrativa e per raggiungere gli obiettivi in materia di anticorruzione;
5. e) l’elenco delle procedure da semplificare e reingegnerizzare;
6. f) le modalità e le azioni finalizzate a realizzare la piena accessibilità alle amministrazioni, fisica e digitale, da parte dei cittadini ultrasessantacinquenni e dei cittadini con disabilità;
7. g) le modalità e le azioni finalizzate al pieno rispetto della parità di genere.

I commi 5 e 6 dell’art. 6 hanno previsto due categorie di atti attuativi: un regolamento di delegificazione ex art. 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, mediante il. quale individuare gli adempimenti relativi ai piani assorbiti dal PIAO; un Piano tipo, ideato come strumento di supporto alle pubbliche amministrazioni, che detti anche modalità semplificate per l’adozione del piano da parte delle amministrazioni con meno di cinquanta dipendenti[13].

Il regolamento relativo all’individuazione degli adempimenti relativi ai piani assorbiti è stato adottato con d.P.R. 24 giugno 2022, n. 81, “Regolamento recante individuazione degli adempimenti relativi ai Piani assorbiti dal Piano integrato di attività e organizzazione”. Il regolamento prevede, per le amministrazioni con più di cinquanta dipendenti, non l’abrogazione bensì la soppressione, “in quanto assorbiti nelle apposite sezioni del Piano integrato di attività e organizzazione (PIAO)”, degli adempimenti inerenti: al Piano dei fabbisogni ex art. 6, d.lgs. 165/2001; al Piano delle azioni concrete, di cui agli artt. 60 bis e 60 ter del medesimo decreto legislativo; al Piano per razionalizzare l’utilizzo delle dotazioni strumentali, anche informatiche, che corredano le stazioni di lavoro nell’automazione d’ufficio, di cui all’art. 2, comma 594, lett. a), della legge 24 dicembre 2007, n. 244; al Piano della performance, indicato nell’art. 10 del d.lgs. 150/2009; al Piano triennale di prevenzione della corruzione e della trasparenza, art. 1, commi 5, lett. a) e 60, lett. a), della legge 190/2012; al Piano organizzativo per il lavoro agile, art. 14, comma 1, legge 7 agosto 2015, n. 124; al Piano di azioni positive, art. 48, comma 1, d.lgs. 11 aprile 2006, n. 198. Relativamente agli enti locali, è previsto che il piano dettagliato degli obiettivi e il piano della performance siano anch’essi assorbiti nel PIAO.

Il Piano-tipo è stato invece adottato con decreto ministeriale 30 giugno 2022, n. 132, “Regolamento recante definizione del contenuto del Piano integrato di attività e organizzazione”. Gli articoli 3, 4 e 5 individuano le sezioni componenti il piano:

• la sezione Valore pubblico, Performance e Anticorruzione, ripartita nelle rispettive sottosezioni di programmazione;
• la sezione Organizzazione e Capitale umano, ripartita nelle sottosezioni di programmazione; struttura organizzativa; organizzazione del lavoro agile; piano triennale dei fabbisogni di personale;
• la sezione Monitoraggio, che “indica gli strumenti e le modalità di monitoraggio, incluse le rilevazioni di soddisfazione degli utenti, delle sezioni precedenti, nonché i soggetti responsabili”.

 

4. La posizione del Consiglio di Stato.

La Sezione Consultiva per gli Atti Normativi del Consiglio di Stato si è espressa con due pareri riguardanti i provvedimenti attuativi di cui all’art. 6 del d.l. n. 80/2021.

Il parere n. 506 del 2 marzo 2022 riguarda lo schema di regolamento recante l’individuazione degli adempimenti relativi ai Piani assorbiti dal Piano integrato di attività e organizzazione. Con esso, i giudici di Palazzo Spada manifestano espressamente il più alto apprezzamento del complesso delle scelte normative che accompagnano l’introduzione del PIAO, qualificato come strumento di semplificazione dell’azione e dell’organizzazione delle pubbliche amministrazioni. Tuttavia, il Consiglio di Stato evidenzia una prima criticità riguardante il ricorso modello della delegificazione, utilizzato non per recare la disciplina di una materia, ma per la finalità di disporre abrogazioni riferite ad adempimenti. In particolare, si precisa che la norma di delegificazione non indica le disposizioni da abrogare, demandando al regolamento stesso di individuare gli adempimenti di legge abrogati con la sua entrata in vigore; “in altri termini, in questo caso il regolamento di delegificazione agisce solo in negativo, astenendosi dal recare una disciplina della materia che si dovrà perciò desumere per sottrazione degli adempimenti abrogati (rectius aboliti)”. Il fatto che la norma si riferisca all’abrogazione di adempimenti e non di norme lascia aperto il dubbio se l’entrata in vigore del regolamento abbia “l’effetto non già di abrogare le norme indicate ma di determinare la loro inefficacia in quanto relative ad adempimenti, da ritenere ormai inutili o superati in quanto inerenti a piani assorbiti nel PIAO, o ancora di lasciare vigenti le norme solo per alcuni destinatari, cui non si applica l’art. 6 del d.l. n. 80”.

I giudici ritengono quindi opportuno parlare di “cessazione dell’efficacia” delle norme relative ai piani che confluiscono nel PIAO; diversamente, infatti, verrebbe meno la base normativa che permette l’applicazione di quelle stesse norme da parte delle amministrazioni le quali non sono tenute ad adottare il PIAO, ma devono approvare i piani assorbiti, considerata la portata erga omnes dell’istituto dell’abrogazione.

Quanto al decreto ministeriale cui è demandato il compito di definire il Piano tipo, i giudici rilevano la non corretta qualificazione normativa del provvedimento, che deve essere considerato a tutti gli effetti un regolamento.

Con il parere n. 506/2022, la Sezione Consultiva ha sottolineato come il lavoro di abrogazione compiuto con il regolamento di delegificazione appaia “piuttosto conservativo, laddove la legge sembra consentire (e forse imporre) una costante e progressiva semplificazione e reingegnerizzazione dei processi”; a parere dei giudici, infatti, il regolamento “sembra limitarsi ad abrogare quanto appare chiaramente inutile, mentre la logica dovrebbe essere quella – inversa – di conservare soltanto ciò che è davvero indispensabile per migliorare il servizio per i cittadini e le imprese”.

Viene inoltre posta l’attenzione sul fatto che il PIAO si affermi effettivamente come strumento di semplificazione, evitando che si tramuti in un ulteriore “layer of bureaucracy”, cioè un aggiuntivo adempimento formale al cui interno i singoli piani vadano semplicemente a sovrapporsi. Il PIAO, infatti, mira a divenire “uno strumento unitario, integrato, che sostituisce i piani del passato e li metabolizza in uno strumento nuovo e omnicomprensivo, crosscutting, che consenta un’analisi a 360 gradi dell’amministrazione e di tutti i suoi obiettivi da pianificare”. Questa evoluzione, si evidenzia, deve avere come obiettivo i cittadini e le imprese che fruiscono dei servizi della pubblica amministrazione, per cui questo processo di integrazione dei piani preesistenti dovrà necessariamente avvenire progressivamente e gradualmente, evitando il vizio di autoreferenzialità, minimizzando il lavoro formale e, soprattutto, sviluppando una nuova cultura della programmazione, che passi da un approccio meramente formalistico ad uno result oriented. La realizzazione di siffatti obiettivi richiede la disponibilità di un capitale umano di competenze e una adeguata formazione del personale delle amministrazioni.

Il successivo parere del 26 maggio 2022, n. 902 ha invece riguardato lo schema di decreto del Ministro per la pubblica amministrazione concernente la definizione del contenuto del PIAO. In questa sede, il Consiglio di Stato ha confermato le perplessità, già manifestate nel precedente parere, nei confronti della scelta di affidare a un decreto ministeriale, privo di natura regolamentare, quella che viene vista come la pars costruens del disegno di strutturazione del PIAO. Invero, il decreto, andando ad integrare le indicazioni offerte dall’art. 6 del d.l. n. 80/2021, finisce per acquisire natura necessariamente normativa e deve perciò essere considerato come un regolamento. Con il secondo parere, la Sezione Consultiva ribadisce che “non appare fugato il rischio che il Piao si risolva […] in una giustapposizione di Piani, quasi a definirsi come un ulteriore layer of bureaucracy”; in particolare, “l’aver unificato in un unico strumento diversi Piani già previsti a legislazione vigente evidenzia per altro verso la duplicazione o, in ogni caso, gli incerti confini delle attività di pianificazione/programmazione a cui sono chiamate le pubbliche amministrazioni”.

Con riferimento al tema della formazione del personale, si rileva come sia stato inserito nel decreto ministeriale l’art. 12, rubricato “Formazione e qualificazione del personale”, in cui si valorizza il ruolo del Dipartimento della funzione pubblica nella predisposizione e divulgazione di specifici moduli formativi, coerenti con i nuovi obiettivi di programmazione e il loro inserimento nei Piani di formazione. In proposito, il Consiglio di Stato precisa nuovamente che il processo di formazione di una cultura nuova della programmazione “implica interventi e ripensamenti anche dei contesti organizzativi nei quali sono chiamate a svilupparsi le nuove competenze e le nuove consapevolezze delle quali il Piao si candida ad essere strumento, fra gli altri di affermazione e sviluppo” al fine di fare del PIAO un “effettivo strumento non già di riforma, ma per riforme che anche altro suppongono”.

 

5. L’impatto del PIAO sul ciclo di programmazione. Il Piano del fabbisogno di personale.

Da quanto sopra evidenziato emerge il rapporto di presupposizione tra il DUP e il bilancio di previsione degli enti locali.

Dall’esame dell’art. 8, comma 1, del decreto ministeriale n. 132/2022, secondo cui il PIAO “assicura la coerenza dei propri contenuti ai documenti di programmazione finanziaria, previsti a legislazione vigente per ciascuna delle pubbliche amministrazioni, che ne costituiscono il necessario presupposto”, in linea con l’art. 2, comma 2, il quale precisa che “sono esclusi dal Piano integrato di attività e organizzazione gli adempimenti di carattere finanziario” non contenuti nell’art. 6, comma 2, del d.l. n. 80/2021, deriva che il rapporto di necessaria presupposizione deve estendersi al nuovo strumento di programmazione integrata, configurandosi nella sequenza DUP – Nota di aggiornamento al DUP – Bilancio – PEG – PIAO. Ciò è confermato dall’art. 8, comma 2, del decreto ministeriale citato, secondo cui in ogni caso di differimento del termine previsto a legislazione vigente per l’approvazione dei bilanci di previsione, il termine per l’adozione del PIAO è differito di trenta giorni successivi a quello di approvazione dei bilanci.

L’introduzione del PIAO nell’ordinamento degli enti locali, assorbendo e integrando, tra gli altri, il Piano triennale dei fabbisogni di personale, il Piano degli obiettivi e il Piano della Performance (art. 1, comma 1 e art. 2, comma 1, d.P.R. 24 giugno 2022, n. 81), ha inciso sul contenuto della sezione operativa del DUP e sul contenuto del PEG. Infatti, il principio contabile applicato concernente la programmazione contempla nell’ambito del contenuto minimo della sezione operativa del DUP la programmazione del fabbisogno di personale a livello triennale e annuale, oltre a disporre espressamente che il piano dettagliato degli obiettivi di cui all’articolo 108, comma 1, del TUEL e il piano  della  performance di cui all’articolo 10 del decreto legislativo 27 ottobre  2009, n. 150 sono unificati organicamente  nel  Piano  esecutivo  di  gestione.

Il programma triennale di fabbisogno del personale, introdotto originariamente dall’art. 39 della legge 27 dicembre 1997, n. 449, è stato esteso agli enti locali con l’art. 91 del d.lgs. n. 267/2000; ai sensi della menzionata norma, gli organi di vertice delle amministrazioni locali sono tenuti alla programmazione triennale del fabbisogno di personale, adeguando i propri ordinamenti ai principi di funzionalità e di ottimizzazione delle risorse per il migliore funzionamento dei servizi, compatibilmente con le disponibilità finanziarie e di bilancio. Il piano è stato poi disciplinato dall’art. 6, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, modificato dall’art. 4, del decreto legislativo 25 maggio 2017, n. 75, il quale dispone che “allo scopo di ottimizzare l’impiego delle risorse pubbliche disponibili e perseguire obiettivi di performance organizzativa, efficienza, economicità e qualità dei servizi ai cittadini, le amministrazioni pubbliche adottano il piano triennale dei fabbisogni di personale, in coerenza con la pianificazione pluriennale delle attività e della performance”, nei limiti delle risorse quantificate sulla base della spesa per il personale in servizio e di quelle connesse alle facoltà assunzionali previste a legislazione vigente.

Il Dipartimento della Funzione Pubblica ha chiarito come “il piano triennale del fabbisogno deve essere definito in coerenza e a valle dell’attività di programmazione complessivamente intesa” e che “deve svilupparsi, nel rispetto dei vincoli finanziari, in armonia con gli obiettivi definiti nel ciclo della performance” [14].

Tuttavia, l’art. 1, comma 1, lett. a), del d.P.R. n. 81/2022, come anticipato, ha soppresso gli adempimenti inerenti al Piano dei fabbisogni di personale, il quale risulta ora assorbito, ai sensi dell’art. 4 del d.m. n. 132/2022, in una apposita sottosezione della più ampia sezione del PIAO dedicata a “Organizzazione e Capitale umano”.

Nell’attuale contesto normativo, quindi, il Piano dei fabbisogni di personale non è più configurato come strumento autonomo e approvato dalla Giunta[15], considerato che, ai sensi dell’art. 1, comma 2, del d.P.R. n. 81/2022, tutti i richiami ai piani assorbiti dal PIAO sono da intendersi come riferiti alla corrispondente sezione del Piano integrato.

La criticità che si è venuta a determinare riguarda, quindi, il fatto che, alla luce di quanto appena evidenziato, il richiamo che il principio applicato opera alla programmazione del fabbisogno di personale (paragrafo 8.2, lett. j), All. n. 4/1)) deve ora essere inteso come riferito alla corrispondente sezione del PIAO la quale, però, non può essere approvata prima del Documento Unico di Programmazione[16] in quanto, ai sensi dell’art. 8, comma 1, del decreto ministeriale n. 132/2022, il PIAO deve assicurare la coerenza dei propri contenuti rispetto a quelli dei documenti di programmazione finanziaria, che ne costituiscono il necessario presupposto.

 

6. La posizione della Corte dei Conti.

La questione ha avuto un rilevante impatto pratico sull’attività degli enti locali, considerate le conseguenze negative derivanti dalla mancata adozione del Piano dei fabbisogni di personale[17].

Proprio al fine di fare chiarezza sulla questione interpretativa determinatasi, soprattutto alla luce della prassi costante che vede differito il termine di approvazione del bilancio di previsione degli enti locali e, quindi, il termine di approvazione del PIAO, il Comune di Lampedusa e Linosa ha proposto alla Sezione di controllo per la Regione Sicilia della Corte dei Conti il seguente quesito: “se, in caso di differimento del termine per l’approvazione del bilancio di previsione e, conseguentemente, di quello per l’approvazione del PIAO, per applicare l’art. 3 ter del d.l. 80/2021[18] sia comunque consentito agli enti locali – nei limiti degli stanziamenti di bilancio e delle regole di cui all’art. 163 del Tuel per l’assunzione degli impegni di spesa in esercizio provvisorio – procedere alle assunzioni con contratto di lavoro flessibile di cui alla richiamata norma, provvedendo ad aggiornare – nelle more dell’approvazione del bilancio e del PIAO, la sola sotto-sezione 3.3 del PIAO destinata alla programmazione dei fabbisogni di personale, ovvero, nel caso dovesse prevalere la tesi secondo la quale il PIAO deve essere approvato come strumento integrato in cui i piani in esso assorbiti sono coordinati e orientati al valore pubblico, se sia consentito – valorizzando le disposizioni dell’art. 5, comma 1 ter del d.lgs. 150/2009, che non sono state abrogate dalla normativa sopravvenuta – approvare un PIAO provvisorio completo di tutte le sezioni, coerente con gli strumenti finanziari esistenti (DUP e bilancio del precedente esercizio finanziario), così garantendo il rispetto del principio di necessaria presupposizione di tale strumento di programmazione operativa con i documenti del ciclo di bilancio”.[19]

Il Comune, in particolare, evidenziava come il PIAO, considerato quanto stabilito dall’art. 8, commi 1 e 2, del decreto ministeriale n. 132/2022, dovesse essere adottato necessariamente a seguito dell’approvazione del bilancio di previsione; con la conseguenza che, nelle more, non sarebbe stato possibile assumere personale, data l’indisponibilità in tale arco temporale di un Piano triennale dei fabbisogni di personale aggiornato che contemplasse le assunzioni programmate per l’esercizio in corso.

La Corte ha respinto la prima soluzione prospettata, cioè l’aggiornamento (inteso come approvazione) della sola sotto-sezione del PIAO destinata alla programmazione dei fabbisogni di personale, per il triennio decorrente dall’esercizio in corso. Invero, la soluzione prospettata non è stata accolta dalla Sezione in quanto ritenuta non compatibile né con il dato letterale, né con la ratio sottesa al nuovo strumento di programmazione; in particolare, “si osserva che, già sul piano testuale, la norma istitutiva dello strumento lo definisce quale Piano integrato, rimarcandone in tal modo l’attitudine a configurarsi, non già quale mera sommatoria espositiva di atti o provvedimenti di natura programmatica, bensì quale documento unico, finalizzato a compendiare, in una logica organica e coordinata, i molteplici contenuti ad esso assegnati”. Quanto alla ratio, la Corte ha ripreso quanto affermato dal Consiglio di Stato con il parere n. 506 del 2022, secondo cui “il Piao, nella ratio dell’art. 6, sembra dover costituire uno strumento unitario, integrato, che sostituisce i piani del passato e li metabolizza in uno strumento nuovo e omnicomprensivo, crosscutting, che consenta un’analisi a 360 gradi dell’amministrazione e di tutti i suoi obiettivi da pianificare”. In base a quanto evidenziato, i giudici hanno escluso la possibilità di approvare il PIAO per “stralci” o di configurare la sua approvazione come una fattispecie a formazione progressiva.

La Corte ha accolto, invece, la seconda opzione prospettata dal Comune, cioè la possibilità di approvare un PIAO provvisorio, completo di tutte le sezioni, coerente con gli strumenti di programmazione finanziaria esistenti.

La Sezione, nell’accogliere tale opzione, ha richiamato espressamente la deliberazione n. 18/SEZAUT/2014/INPR, in cui la Sezione delle Autonomie, sottolineando l’impatto negativo derivante dallo spostamento del termine per l’approvazione del bilancio di previsione, aveva già avuto modo di evidenziare “la necessità che gli enti si dotino di strumenti provvisori di indirizzo e di programmazione finanziaria e operativa (quali ad esempio il Piano esecutivo di gestione provvisorio e/o direttive vincolanti degli organi di governo) al fine di sopperire all’assenza, all’inizio dell’esercizio, degli strumenti di programmazione previsti dall’ordinamento. […] è quindi da evitare una gestione in esercizio provvisorio al buio, carente, cioè, di indirizzi approvati dai competenti organi di governo”. La raccomandazione della Sezione delle Autonomie di dotarsi di strumenti operativi provvisori era derivata, infatti, dalla consapevolezza che il differimento del termine per l’approvazione del bilancio di previsione avrebbe comportato la “mancata approvazione del Piano esecutivo di gestione, con riflessi negativi sugli aspetti connessi alla valutazione della performance della dirigenza e del personale degli enti”.

A conferma del principio espresso dalla Sezione delle Autonomie, la Corte ha evidenziato, inoltre, come l’art. 5, comma 1 ter, del d.lgs. 150/2009, introdotto dall’art. 3, comma 1, lett. c), del d.lgs. 25 maggio 2017, n. 74, secondo cui “nel caso di differimento del termine di adozione del bilancio di previsione degli enti territoriali, devono essere comunque definiti obiettivi specifici per consentire la continuità dell’azione amministrativa”, non sia stato abrogato dal d.P.R. n. 81/2022, per cui gli enti locali sono ancora tenuti al rispetto di tale precetto[20]. La scansione temporale fissata dall’art. 8 del decreto ministeriale n. 132/2022, per cui l’adozione del PIAO deve essere successiva a quella del bilancio di previsione, “rafforza l’esigenza di approntare soluzioni che consentano l’ordinato svolgimento dell’attività amministrativa”.

Concludendo, la Sezione di controllo per la Regione Sicilia ha ritenuto che “le indicazioni rese dalla Sezione delle Autonomie non sono circoscritte ad un novero limitato di istituti o atti previsionali o programmatici, ma riguardano in modo trasversale l’intero sistema, essendo comune a tutti gli strumenti di programmazione la necessità di operare in tempi congrui per orientare la gestione dell’esercizio”, estendendo, dunque, la valenza dei medesimi concetti anche nei confronti del PIAO[21].

 

7. L’intervento della Commissione Arconet.

L’art. 3 bis del d.lgs. n. 118/2011 istituisce, presso il Ministero dell’Economia e delle Finanze, la Commissione per l’armonizzazione degli enti territoriali (Arconet); la Commissione ha il compito di promuovere l’armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio degli enti territoriali e dei loro organismi e enti strumentali e di aggiornare gli allegati al titolo I del d.lgs. n. 118/2011, in relazione al processo evolutivo delle fonti normative che concorrono a costituirne il presupposto e alle esigenze del monitoraggio e del consolidamento dei conti pubblici.

La Commissione, riunitasi il giorno 14 dicembre 2022, ha affrontato il problema determinato dallo spostamento del Piano triennale dei fabbisogni di personale dal DUP, documento che dà avvio al ciclo di programmazione degli enti locali, al PIAO, approvato solo a valle dello stesso. Dal verbale della riunione emerge “la necessità di adeguare l’allegato 4/1 al d.lgs. n. 118 del 2011 alla disciplina del PIAO, precisando che il DUP deve continuare a comprendere la programmazione delle risorse finanziarie da destinare ai fabbisogni di personale”.

Una prima indicazione viene fornita dalla Commissione con la pubblicazione della FAQ n. 51; attraverso la FAQ, la Commissione Arconet precisa anzitutto che, nel corso di ciascun esercizio, gli enti locali avviano il ciclo della programmazione relativo al triennio successivo, approvando il DUP, la nota di aggiornamento al DUP, il bilancio di previsione e il PEG. In coerenza con il quadro finanziario definito da tali documenti, per ciascun triennio di programmazione, il PIAO è adottato entro il 31 gennaio di ogni anno o, in caso di rinvio del termine di approvazione del bilancio di previsione, entro i 30 giorni successivi all’approvazione di tale documento contabile. La FAQ[22] chiarisce poi che “in occasione dell’approvazione del bilancio di previsione, gli enti locali non possono determinare gli stanziamenti riguardanti la spesa di personale sulla base del Piano dei fabbisogni di personale previsto nell’ultimo PIAO approvato, riguardante il precedente ciclo di programmazione, ma devono tenere conto degli indirizzi strategici e delle indicazioni riguardanti la spesa di personale previsti nel DUP e nella eventuale nota di aggiornamento al DUP relativi al medesimo triennio cui il bilancio si riferisce”.[23]

Data l’esigenza di adeguare la disciplina del DUP alle novità introdotte dall’art. 6 del d.l. n. 80/2021, la Commissione ha predisposto uno schema di decreto ministeriale di aggiornamento al principio contabile applicato concernente la programmazione (all. 4/1); lo scopo è fare in modo che la sezione operativa del DUP definisca – per ciascuno degli esercizi previsti nel documento – le risorse finanziarie da destinare ai fabbisogni di personale, determinate sulla base della spesa per il personale in servizio e nei limiti delle facoltà assunzionali previste a legislazione vigente, tenendo conto delle esigenze di funzionalità e di ottimizzazione delle risorse per il miglior funzionamento dei servizi.

La Commissione Arconet si è nuovamente riunita il giorno 18 gennaio 2023; il primo punto all’Ordine del giorno ha avuto ad oggetto: Proposta di adeguamento dell’allegato 4/1 al d.lgs. 118 del 2011, concernente il DUP, alla disciplina del PIAO.

Dal resoconto della riunione, è emerso come la Commissione abbia preso atto del fatto che la disciplina del PIAO “ha determinato il venir meno dello stretto collegamento tra la programmazione strategica e quella operativa che caratterizzava la disciplina originaria del DUP e consentiva agli enti locali di definire contestualmente il quadro complessivo della programmazione e le risorse, non solo finanziarie, da destinare alla realizzazione degli obiettivi”. Ciò premesso, la Commissione Arconet ha condiviso le proposte di aggiornamento all’allegato 4/1 del d.lgs. n. 118/2011; da quanto proposto, si evince come la Commissione, in via generale, ritenga necessario che dal DUP emergano le scelte politiche riguardanti l’individuazione dei servizi da potenziare con le nuove assunzioni[24].

Resta, quindi, la ripartizione della spesa di personale tra missioni e programmi[25], ma dalla prima parte della sezione operativa del DUP viene eliminato il riferimento alle risorse umane assegnate a ciascun programma, dovendo il documento riferirsi dunque alle sole risorse finanziarie e strumentali destinate alle scelte di indirizzo effettuate. Nella prima parte della sezione operativa del DUP deve poi definirsi la programmazione delle risorse finanziarie da destinare ai fabbisogni di personale a livello triennale e annuale, entro i limiti di spesa e della capacità assunzionale dell’ente, affidando al PIAO la definizione operativa delle risorse necessarie alla realizzazione degli obiettivi.

Dalla seconda parte della sezione operativa viene eliminato il riferimento alla programmazione del personale, facendo poi nuovamente riferimento alle “risorse finanziarie da destinare ai fabbisogni di personale entro i limiti di spesa e della capacità assunzionale dell’Ente in base alla normativa vigente”.

Viene quindi evidenziato come la programmazione delle risorse finanziarie da destinare ai fabbisogni di personale, per tutti gli anni previsti dal DUP, sia determinata sulla base della spesa per il personale in servizio e di quella connessa alle facoltà assunzionali previste dalla normativa vigente, “tenendo conto delle esigenze di funzionalità e di ottimizzazione delle risorse per il miglior funzionamento dei servizi”. Così determinata, la programmazione delle risorse finanziarie da destinare ai fabbisogni di personale prevista nel DUP “costituisce il presupposto necessario per la formulazione delle previsioni della spesa di personale del bilancio di previsione e per la predisposizione e l’approvazione del Piano triennale dei fabbisogni di personale nell’ambito della sezione Organizzazione e Capitale umano del Piano integrato di attività e organizzazione”.

Nel Documento Unico di Programmazione, quindi, devono essere già contenute le scelte sulla macro-organizzazione dell’ente e le poste di bilancio necessarie per attuarle, conformemente ai vincoli normativi vigenti; il PIAO deve intervenire successivamente a fornire il dettaglio delle figure professionali necessarie a soddisfare il fabbisogno di personale approvato nel DUP[26]. La soluzione individuata risulta conforme al vigente assetto di competenze, che vede attribuita al Consiglio comunale la competenza relativa all’approvazione del DUP e, eventualmente, la sua Nota di aggiornamento (dopo aver approvato un atto di indirizzo nei confronti della Giunta circa il contenuto del DUP) e alla Giunta l’adozione del Piano triennale del fabbisogno di personale, da approvare a valle dell’attività di programmazione.

 

8. L’impatto del PIAO sul Piano Esecutivo di Gestione.

Il secondo punto all’ordine del giorno della riunione della Commissione Arconet del 18 gennaio 2023 ha avuto ad oggetto: “Proposta di adeguamento dell’allegato 4/1 al d.lgs. n. 118 del 2011, concernente il PEG, alla disciplina del PIAO”.

Dal verbale risulta che la proposta discenda dalla considerazione che “a seguito dell’eliminazione dal PEG del piano dettagliato degli obiettivi di cui all’articolo 108, comma 1, del TUEL e del piano della performance di cui all’articolo 10 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150 la funzione di tale documento contabile sembra essere limitata a strumento della programmazione finanziaria operativa”. Tuttavia, tale affermazione deve tener conto di quanto stabilito dall’art. 169, comma 1, del TUEL – non abrogato dal d.P.R. n. 81/2022 – secondo cui “la giunta delibera il piano esecutivo di gestione (PEG) entro venti giorni dall’approvazione del bilancio di previsione, in termini di competenza. Con riferimento al primo esercizio il PEG è redatto anche in termini di cassa. Il PEG è riferito ai medesimi esercizi considerati nel bilancio, individua gli obiettivi della gestione ed affida gli stessi, unitamente alle dotazioni necessarie, ai responsabili dei servizi”.

Da quanto appena evidenziato, la Commissione deriva dunque la necessità di distinguere tra:

• obiettivi di gestione, di primo livello o obiettivi generali;
• obiettivi operativi o esecutivi o specifici, di secondo livello, funzionali al conseguimento degli obiettivi della gestione.

Nel PEG, conformemente a quanto disposto dall’art. 169, comma 1 del TUEL, dovranno essere definiti gli obiettivi generali, o di primo livello, mentre gli obiettivi esecutivi, o di secondo livello, dovranno essere individuati nel Piano dettagliato degli obiettivi e nel Piano della performance, i quali confluiscono nella sezione del PIAO dedicata a Valore pubblico, Performance e Anticorruzione. Considerato che il Piano triennale dei fabbisogni di personale rientra nella sezione Organizzazione e Capitale umano del PIAO, il “nuovo PEG dovrà limitarsi ad assegnare ai singoli dirigenti i fondi per la realizzazione degli obiettivi generali, lasciando al PIAO l’assegnazione delle risorse umane e materiali per i singoli obiettivi specifici”[27].

Nella proposta di adeguamento elaborata dalla Commissione risulta, inoltre, l’eliminazione dal PEG degli indicatori per il monitoraggio sul raggiungimento degli obiettivi mentre resta invariata la struttura del documento, definita “in modo tale da rappresentare la struttura organizzativa dell’ente per centri di responsabilità, individuando per ogni obiettivo di gestione, o insieme di obiettivi appartenenti allo stesso programma, un unico dirigente responsabile” [28][i].

 

 

 

[1] G. Fiorillo, C. Lombardi, Gli strumenti di programmazione finanziaria dell’Ente locale, con particolare riferimento al Piano della Performance, in www.filodiritto.com, 26 aprile 2023.

[2] Da qui deriva la caratteristica della valenza pluriennale della programmazione, con un riferimento temporale di almeno un triennio, garantendo così il rispetto del principio di coordinamento della finanza pubblica.

[3] F. Delfino, I principi contabili e la programmazione di bilancio, in S. Bilardo, M. Anzalone (a cura di), Manuale di contabilità delle regioni, degli enti locali e dei loro enti, organismi e società, Molfetta, 2021.

[4] L’art. 13 del d.lgs. n. 118/2011 definisce le missioni come “le funzioni principali e gli obiettivi strategici perseguiti dalle amministrazioni”; i programmi, invece, rappresentano “gli aggregati omogenei di attività volte a perseguire gli obiettivi gli obiettivi definiti nell’ambito delle missioni”.

[5] Il principio generale della coerenza, di cui all’allegato 1 del d.lgs. n. 118/2011, impone che sia assicurato “un nesso logico e conseguente fra la programmazione, la previsione, gli atti di gestione e la rendicontazione generale. La coerenza implica che queste stesse funzioni ed i documenti contabili e non, ad esse collegati, siano strumentali al perseguimento dei medesimi obiettivi”.

La coerenza interna implica, in sede preventiva, che gli strumenti di programmazione pluriennale e annuale siano conseguenti alla pianificazione dell’ente.  La coerenza esterna comporta una connessione fra il processo di programmazione, previsione, gestione e rendicontazione dell’amministrazione pubblica, le direttive e le scelte strategiche di altri livelli di governo del sistema pubblico, anche secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica

[6] L’art. 46, comma 3, del d.lgs. n. 267/2000, prevede che “entro il termine fissato dallo statuto, il sindaco, sentita la giunta, presenta al consiglio le linee programmatiche relative alle azioni e ai progetti da realizzare nel corso del mandato”.

[7] Il decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze, 1° dicembre 2015, ha modificato il principio applicato, precisando che “considerato che l’elaborazione del DUP presuppone una verifica dello stato di attuazione dei programmi, contestualmente alla presentazione di tale documento si raccomanda di presentare al Consiglio anche lo stato di attuazione dei programmi, da effettuare, ove previsto, ai sensi dell’articolo 147-ter del TUEL”.

L’art. 147 ter del Tuel, introdotto dal decreto legge 10 ottobre 2012, n. 174, disciplina il controllo strategico, lo strumento volto alla rilevazione dei risultati conseguiti rispetto agli obiettivi predefiniti, degli aspetti economico-finanziari connessi ai risultati ottenuti, dei tempi di realizzazione rispetto alle previsioni, delle procedure operative attuate confrontate con i progetti elaborati, della qualità dei servizi erogati e del grado di soddisfazione della domanda espressa, degli aspetti socio-economici.

La modifica introdotta nel 2015 impone quindi, nel momento in cui si predispone il DUP dell’anno successivo, di dare atto dello stato di attuazione dei programmi previsti dal DUP dell’anno precedente, dando la possibilità all’organo di indirizzo politico di rielaborare le politiche pubbliche in caso di criticità e di evidenziare le cause che ostano al raggiungimento degli obiettivi.

[8] La nota di aggiornamento permette di adeguare il DUP alle variazioni del contesto macroeconomico che nel frattempo possono venire a determinarsi. È un documento eventuale, che può non essere presentato quando si verificano entrambe le seguenti condizioni: a) il DUP è già stato approvato, in quanto rappresentativo degli indirizzi strategici e operativi del Consiglio; b) non sono intervenuti eventi tali da rendere necessario l’aggiornamento del DUP già approvato.

[9] F. Delfino, op. cit.

[10] TAR Puglia, sez. I, 7 febbraio 2023, n. 253. Nello stesso senso si veda anche TAR Campania, sez. I, 31 marzo 2023, n. 2068.

[11] L’art. 196, comma 2, del d.lgs. n. 267/2000, definisce il controllo di gestione come “la procedura diretta a verificare lo stato di attuazione degli obiettivi programmati e, attraverso l’analisi delle risorse acquisite e della comparazione tra i costi e la quantità e qualità dei servizi offerti, la funzionalità dell’organizzazione dell’ente, l’efficacia, l’efficienza ed il livello di economicità nell’attività di realizzazione dei predetti obiettivi”.

[12] D. Cepiku, E. Deidda Gagliardo, Piao, necessario valorizzare specificità e diverso grado di maturazione dei sistemi di programmazione dei vari comparti, in Il sole 24 ore, 8 luglio 2022.

[13] C. Siccardi, Anticorruzione e PNRR: profili costituzionali, in Consulta in-line, 2022, evidenzia come l’art. 6 del d.l. 80/2021 sembra descrivere il Piano tipo come atto amministrativo generale. Tuttavia, secondo il Consiglio di Stato, il Piano presenta una chiara vocazione normativa in quanto rappresenta il quadro di riferimento per le pubbliche amministrazioni assoggettate al PIAO, andando in tal modo ad integrare, anzi sostanzialmente a comporre, le scarne indicazioni offerte dall’art. 6 del d.l. n. 80 del 2021. Per questi motivi, si ritiene che il decreto ministeriale cui fa riferimento l’art. 6 del d.l. 80/2021 debba essere qualificato come regolamento.

[14] Dipartimento della Funzione Pubblica, Linee di indirizzo per la predisposizione dei piani dei fabbisogni di personale da parte delle PA, 8 maggio 2018 (Pubblicate in Gazzetta Ufficiale – Serie Generale n. 173 del 27 luglio 2018).

[15] La competenza della Giunta relativamente all’approvazione del Piano triennale dei fabbisogni di personale è stata tradizionalmente riferita alla competenza residuale dell’organo esecutivo ex art. 48, commi 2 e 3 del d.lgs. n. 267/2000.

Di diverso avviso L. Oliveri, La difficile collocazione del piano dei fabbisogni del personale nel dopo Piao, in La Gazzetta degli Enti Locali, 27 luglio 2022, dove si evidenzia che la programmazione del fabbisogno di personale rientra nel contenuto della sezione operativa del DUP (punto 8.2., lett. j), allegato 4/1 del d.lgs. n. 118/2011) e che è il Consiglio l’organo competente ad approvare il DUP, derivandone la competenza del Consiglio all’adozione del Piano triennale dei fabbisogni di personale.

Tale tesi sembra però contrastare con la modifica che il d.lgs. n. 75/2017 ha apportato all’art. 6 del d.lgs. n. 165/2001, chiarendo come il piano assunzionale vada approvato a valle dell’attività di programmazione, non potendo quindi essere ricompreso nel DUP che è lo strumento che dà avvio al processo di programmazione; in tal senso V. Bonanno, La programmazione dei fabbisogni di personale tra Dup e Piao, in Il Governo Locale, 2023, che precisa, quindi, come il difetto di coordinamento relativo all’adozione del Piano triennale dei fabbisogni di personale esistesse nell’ordinamento degli enti locali già prima dell’introduzione del PIAO.

[16] Il Quaderno Operativo n. 37 messo a disposizione dall’Associazione Nazionale Comuni Italiani (ANCI) indica di allegare il Piano triennale del fabbisogno di personale al DUP, come richiesto dalla vigente normativa in materia e successivamente riproporlo nel PIAO, per la sua approvazione.

[17] L’art. 6, comma 6, del d.lgs. n. 165/2001, stabilisce che le amministrazioni che non adottano il Piano triennale dei fabbisogni di personale “non possono assumere nuovo personale”; l’art. 10, comma 5, del d.lgs. n. 150/2009, prevede che, in caso di mancata adozione del Piano della performance, le amministrazioni non possano procedere ad “assunzioni di personale o al conferimento di incarichi di consulenza o collaborazione comunque denominati”.

La Sezione Controllo della Corte dei Conti Veneto, con deliberazione n. 113/2019/PAR, ha affermato che il combinato disposto dell’art. 6 con il successivo art. 35, comma 4, d.lgs. n. 165/2001, secondo cui tutte le determinazioni relative all’avvio delle procedure di reclutamento sono adottate sulla base del piano triennale dei fabbisogni, “attribuisce a tale provvedimento la natura di condicio sine qua non per ogni eventuale procedura assunzionale di personale nella pubblica amministrazione, indipendentemente dalle modalità di acquisizione”.

L’art. 10 del decreto ministeriale n. 132/2022, ribadendo quanto disposto dall’art. 6, comma 7, del d.l. n. 80/2021, prevede che, in caso di mancata adozione del PIAO, “trovano applicazione le sanzioni di cui all’articolo 10, comma 5, del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150”.

[18] L’art. 3 ter del d.l. n. 80/2021, modifica l’art. 9, comma 1 quinquies, del d.l. n. 113/2016, stabilendo che gli enti territoriali “possono comunque procedere alle assunzioni di personale a tempo determinato necessarie a garantire l’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza, nonché l’esercizio delle funzioni di protezione civile, di polizia locale, di istruzione pubblica, inclusi i servizi, e del settore sociale, nel rispetto dei limiti di spesa previsti dalla normativa vigente in materia”.

[19] La Sezione, con la deliberazione depositata in data 15 febbraio 2023, n. 48/2023/PAR, chiarisce anzitutto che la norma evocata (art. 9, comma 1 quinquies, del d.l. n. 113/2016, così come modificato dall’art. 3 ter del d.l. n. 80/2021) costituisce una deroga alla previsione sanzionatoria prevista dallo stesso comma 1 quinquies, secondo cui “in caso di mancato rispetto dei termini previsti per l’approvazione dei bilanci di previsione, dei  rendiconti e del bilancio consolidato, nonché di mancato invio, entro  trenta  giorni dal termine previsto per l’approvazione, dei relativi dati alla banca dati delle amministrazioni pubbliche di  cui  all’articolo 13 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, compresi i dati  aggregati  per  voce del piano dei conti integrato, gli enti territoriali,  non possono procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo, con qualsivoglia tipologia contrattuale, ivi compresi i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa e di somministrazione,   anche con riferimento ai processi di stabilizzazione in atto, fino a quando non abbiano  adempiuto”; ciò allo scopo di consentire agli enti locali inadempienti di assumere personale a tempo determinato solamente per assolvere a specifiche finalità, individuate dalla norma.

La norma è quindi di stretta interpretazione, non potendo costituire il fondamento giuridico per procedere, durante l’esercizio provvisorio, alle assunzioni a tempo determinato necessarie per l’attuazione del PNRR e per le altre finalità indicate nella norma, né, in generale, offre la possibilità di effettuare assunzioni in ogni situazione di assenza di bilancio (e, quindi, anche in esercizio provvisorio), essendo il relativo ambito di applicazione circoscritto ai casi di tardività o inadempienza. Per le assunzioni in esercizio provvisorio, quindi, i giudici contabili precisano che non si tratta di fare applicazione dell’art. 3 ter del d.l. n. 80/2021, ma di “rispettare il comma 5 dell’art. 163 TUEL, che consente di poter procedere all’assunzione di spese correnti, come quelle relative all’assunzione di personale, nel limite dei dodicesimi”.

 

[20] Resta fermo che l’art. 2, comma 1, del d.P.R. n. 81/2022, dispone che “per gli enti locali di cui all’articolo 2, comma 1, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, il piano dettagliato degli obiettivi di cui all’art. 108, comma 1, del medesimo decreto legislativo e il piano della performance di cui all’art. 10 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, sono assorbiti dal PIAO”.

[21] La Corte non manca di sottolineare, comunque, che l’ente locale, tanto nella programmazione quanto nella gestione in esercizio provvisorio, dovrà attenersi al principio della prudenza di cui all’Allegato n. 1 del d.lgs. n. 118/2011, operando costanti monitoraggi al fine di salvaguardare la permanenza degli equilibri di bilancio.

[22] Sul valore giuridico attribuito alle FAQ, il Consiglio di Stato, Sez. I, Adunanza di Sezione del 16 giugno 2021, parere n. 1275/2021, ha escluso che le risposte alle FAQ possano essere assimilate a una fonte del diritto, sia primaria che secondaria. Tuttavia “non può essere sottovalutato l’effetto che le risposte alle FAQ producono sui destinatari, a partire dall’affidamento nei confronti di chi (l’amministrazione) fornisce le risposte. In definitiva, le risposte alle FAQ, pur nella loro atipicità, si pongono a metà strada tra le disposizioni di carattere normativo, per loro natura (almeno di regola) generali e astratte e inidonee quindi a prevedere ogni loro possibile applicazione concreta, e il singolo esercizio della funzione amministrativa da parte di una pubblica amministrazione […] per quanto non vincolanti, le FAQ orientano i comportamenti degli interessati e non possono essere considerate tamquam non essent”.

[23] E. Brunetto, P. Ruffini, Arconet, il Dup resta il riferimento per gli stanziamenti di personale, anche dopo il Piao, in Il sole 24 ore, NTPlus Enti Locali & Edilizia, 20 febbraio 2023.

[24] E. Brunetto, P. Ruffini, Arconet, il Dup e il Peg fanno spazio al Piao, in Il sole 24 ore, NTPlus Enti Locali & Edilizia, 16 febbraio 2023.

[25] La sezione operativa individua, per ogni singola missione, i programmi che l’ente intende realizzare per conseguire gli obiettivi strategici definiti nella sezione strategica.

[26] G. Bertagna, D. d’Alfonso, Piao da adottare entro il 30 maggio per non bloccare le assunzioni, in Il sole 24 ore, NTPlus Enti Locali & Edilizia, 27 febbraio 2023.

[27] E. Brunetto, P. Ruffini, Nuovo Peg senza performance e personale, in Il sole 24 ore, NTPlus Enti Locali & Edilizia, 8 maggio 2023. Le autrici precisano come il nuovo PEG “alleggerito” non sia comunque un documento esclusivamente contabile, dovendo infatti contenere gli obiettivi generali, coerentemente a quanto indicato nel DUP.