In quali ipotesi è possibile riconoscere al segretario comunale gli incentivi se svolge funzione di RUP

di Federico Gavioli – Dottore commercialista, revisore legale e giornalista pubblicista

La Corte dei Conti, sezione regionale di controllo per la Liguria, con la deliberazione n. 131, del 6 dicembre 2018, ha fornito un interessante orientamento ad una istanza avanzata da un Comune; i giudici contabili analizzano la questione del riconoscimento degli incentivi ad un Segretario comunale che svolge funzioni di RUP.

Il dubbio posta dal Comune istante

Un Comune ligure ha chiesto alla Sezione regionale un parere in merito all’erogabilità degli incentivi per funzioni tecniche al Segretario generale, individuato quale responsabile dei servizi scolastici in un Ente locale privo di dirigenti.

In particolare, l’Ente chiede se “il Segretario generale di questo Ente, sprovvisto di dirigenti in quanto con popolazione inferiore ai 5.000 abitanti, abbia diritto alla percezione degli incentivi di cui all’art. 113, D.Lgs. 18 aprile 2016, n. 50, in qualità di RUP-Responsabile dei servizi scolastici del Comune (…) o debba essere equiparato alla dirigenza, e quindi escluso dalla percezione degli incentivi così come previsto dal comma 3, ultimo capoverso, del suddetto art. 113“.

L’analisi dei giudici contabili

La Corte dei Conti, sezione per la Liguria, analizza preliminarmente il contenuto dell’art. 113, D.Lgs. 18 aprile 2016, n. 50.

La disposizione suindicata prevede che : “1 – Gli oneri inerenti alla progettazione, alla direzione dei lavori ovvero al direttore dell’esecuzione, alla vigilanza, ai collaudi tecnici e amministrativi ovvero alle verifiche di conformità, al collaudo statico, agli studi e alle ricerche connessi, alla progettazione dei piani di sicurezza e di coordinamento e al coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione quando previsti ai sensi del D.Lgs. 9 aprile 2008, n. 81, alle prestazioni professionali e specialistiche necessari per la redazione di un progetto esecutivo completo in ogni dettaglio fanno carico agli stanziamenti previsti per i singoli appalti di lavori, servizi e forniture negli stati di previsione della spesa o nei bilanci delle stazioni appaltanti.

2. A valere sugli stanziamenti di cui al comma 1, le amministrazioni aggiudicatrici destinano ad un apposito fondo risorse finanziarie in misura non superiore al 2 per cento modulate sull’importo dei lavori, servizi e forniture, posti a base di gara per le funzioni tecniche svolte dai dipendenti delle stesse esclusivamente per le attività di programmazione della spesa per investimenti, di valutazione preventiva dei progetti, di predisposizione e di controllo delle procedure di gara e di esecuzione dei contratti pubblici, di RUP, di direzione dei lavori ovvero direzione dell’esecuzione e di collaudo tecnico amministrativo ovvero di verifica di conformità, di collaudatore statico ove necessario per consentire l’esecuzione del contratto nel rispetto dei documenti a base di gara, del progetto, dei tempi e costi prestabiliti. Tale fondo non è previsto da parte di quelle amministrazioni aggiudicatrici per le quali sono in essere contratti o convenzioni che prevedono modalità diverse per la retribuzione delle funzioni tecniche svolte dai propri dipendenti. Gli enti che costituiscono o si avvalgono di una centrale di committenza possono destinare il fondo o parte di esso ai dipendenti di tale centrale. La disposizione di cui al presente comma si applica agli appalti relativi a servizi o forniture nel caso in cui è nominato il direttore dell’esecuzione.

3. L’ottanta per cento delle risorse finanziarie del fondo costituito ai sensi del comma 2 è ripartito, per ciascuna opera o lavoro, servizio, fornitura con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del personale, sulla base di apposito regolamento adottato dalle amministrazioni secondo i rispettivi ordinamenti, tra il responsabile unico del procedimento e i soggetti che svolgono le funzioni tecniche indicate al comma 2 nonché tra i loro collaboratori. Gli importi sono comprensivi anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell’amministrazione. L’amministrazione aggiudicatrice o l’ente aggiudicatore stabilisce i criteri e le modalità per la riduzione delle risorse finanziarie connesse alla singola opera o lavoro a fronte di eventuali incrementi dei tempi o dei costi non conformi alle norme del presente decreto. La corresponsione dell’incentivo è disposta dal dirigente o dal responsabile di servizio preposto alla struttura competente, previo accertamento delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti. Gli incentivi complessivamente corrisposti nel corso dell’anno al singolo dipendente, anche da diverse amministrazioni, non possono superare l’importo del 50 per cento del trattamento economico complessivo annuo lordo. Le quote parti dell’incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all’organico dell’amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento, incrementano la quota del fondo di cui al comma 2. Il presente comma non si applica al personale con qualifica dirigenziale (…..) “.

I giudici contabili liguri analizzano, in particolare, la disposizione contenuta al comma 3, il quale nel prevedere la destinazione (per la quota dell’80%) delle risorse finanziarie del fondo per le funzioni tecniche svolte dai dipendenti, sancisce che gli importi siano ripartiti tra il responsabile unico del procedimento e i soggetti che svolgono le funzioni tecniche nonché i loro collaboratori. La corresponsione dell’incentivo è disposta dal dirigente o dal responsabile del servizio preposto alla struttura competente, previo accertamento delle specifiche attività svolte dai dipendenti destinatari dell’incentivo.

La ratio della previsione è stata individuata nella “funzione premiale dell’istituto, volto a incentivare, con un surplus di retribuzione, lo svolgimento di prestazioni intellettive qualificate che, ove fossero svolte invece che da dipendenti interni, da esterni sarebbero da considerare prestazioni di lavoro autonomo professionali” (cfr. Sezione controllo Lazio delibera n. 57 del 2018).

Quanto ai presupposti oggettivi per l’erogabilità, la giurisprudenza contabile, nel sottolineare la natura derogatoria dell’istituto rispetto al principio dell’onnicomprensività della retribuzione, ne ha circoscritto l’applicazione alle attività tassativamente previste dalla legge, con esclusione delle attività di manutenzione ordinaria e straordinaria, in quanto non espressamente indicate. Per contro, sulla base di una interpretazione estensiva, sono state ricondotte nell’alveo applicativo dell’articolo non solo gli appalti di servizi e forniture, ivi contemplati (cfr. Sezione regionale controllo Lombardia deliberazione n. 333 del 2016), ma anche le concessioni di servizi, attesa l’assimilabilità delle medesime all’appalto (cfr. Sezione controllo Veneto delibera n. 445 del 2018).

Più in generale, “si tratta nel complesso di compensi volti a remunerare prestazioni tipiche di soggetti individuati e individuabili, direttamente correlati all’adempimento dello specifico compito affidato ai potenziali beneficiari dell’incentivo” (cfr. Sezione delle Autonomie, deliberazione n. 6/QMIG/2018).

Per tali ragioni, osservano i giudici contabili, la tassatività che connota la dimensione oggettiva della fattispecie non può che riverberarsi sul piano soggettivo, in quanto i soggetti destinatari dell’incentivo sono, come precisato dalla Sezione Autonomie nella citata delibera, individuati o facilmente individuabili con riferimento alle attività incentivate (responsabile unico del procedimento, soggetti che svolgono le funzioni tecniche, i loro collaboratori), sicché, ad esempio, è stata ritenuta preclusa l’erogazione dell’incentivo ai commissari di gara.

Osservano i giudici contabili, pertanto, che l’ambito soggettivo dei destinatari viene, quindi, delimitato per relationem con riferimento ai soggetti che svolgono le attività tecniche contenute nell’elenco tassativo del comma 2, del citato art. 113.

La platea dei beneficiari, inoltre, viene ulteriormente circoscritta con l’espressa esclusione dei dirigenti, per i quali la relatio soggetto beneficiario-attività incentivata cessa di operare con conseguente riespansione dell’ambito di operatività del principio di onnicomprensività della retribuzione. La disposizione, infatti, testualmente dispone: “il presente comma non si applica al personale con qualifica dirigenziale”.

La questione della riconoscibilità dell’incentivo al Segretario Generale

La Corte dei Conti osserva che la questione della riconoscibilità, o meno, al Segretario Generale che svolge funzioni di RUP dell’incentivo in esame presuppone, quindi, che venga preliminarmente affrontato e risolto il problema dell’equiparabilità, o meno, dei Segretari comunali ai dirigenti.

Sotto tale profilo, il CCNL 16.05.2001 sancisce che i segretari comunali siamo ripartiti in tre fasce professionali (art. 31), disciplinando analiticamente le equiparazioni di ciascuna fascia con le varie categorie o aree professionali, in caso di mobilità presso le altre pubbliche amministrazioni.

L’art. 32, del richiamato CCNL, in particolare, nel disciplinare la mobilità, dispone che “il segretario collocato nella fascia professionale B, con stipendio tabellare economico di cui all’art. 39, comma 1, è equiparato al personale con qualifica dirigenziale” e che “il segretario collocato nella fascia A è equiparato al personale con qualifica dirigenziale”.

La Corte dei Conti ligure ricorda che in merito all’inquadramento dei Segretari comunali nei ruoli dirigenziali in caso di mobilità si sono pronunciate anche le Sezioni Unite della Cassazione che, con sentenza n. 786 del 19 gennaio 2016, hanno ricostruito il quadro normativo disciplinante la materia.

Le conclusioni

I giudici della Corte dei Conti osservano che , alla luce di quanto esaminato, è evidente che l’equiparazione del Segretario comunale al dirigente ai fini dell’erogazione dell’incentivo di cui all’art. 113, D.Lgs. n. 50 del 2016 presuppone, al pari dell’equiparazione ai fini della mobilità, la soluzione di complesse problematiche di stampo schiettamente giuslavoristico che, al pari dell’interpretazione del contratto collettivo di riferimento, sono sottratte alla cognizione della Corte dei Conti .

Per le ragioni sopra esposte, la Corte dei Conti, sezione regionale per la Liguria, osserva che l’erogazione degli incentivi tecnici al Segretario generale che svolge le funzioni di RUP è possibile solo nella misura in cui venga esclusa l’equiparazione dello stesso, in considerazione della fascia professionale di appartenenza, al personale con qualifica dirigenziale.

Corte dei Conti-Liguria, Sez. contr., Delib., 6 dicembre 2018, n. 131