E’ con la programmazione che si attivano le procedure finalizzate all’acquisizione di lavori, beni e servizi, regolate dal codice dei contratti.
L’attenzione molto concentrata sulla fase dell’affidamento, lascia ritenere a molti che l’avvio degli interventi dipenda dal provvedimento a contrattare (per altro non di rado considerata dalle leggi come fase da cui partire per l’applicazione di norme di diritto transitorio, come nel caso del d.l. 76/202p0), o dalla pubblicazione del bando di gara o l’invio della lettera di invito a presentare offerte.
A ben vedere, però, gli interventi non possono che partire da quando la stazione appaltante matura la decisione di soddisfare un certo fabbisogno mediante un appalto pubblico.
La normativa parla di “avvio” dell’intervento, ma non lo definisce. Inoltre, contiene alcuni riferimenti che possono oggettivamente lasciare perplessi, come ad esempio, l’articolo 226, il quale connette alla data di pubblicazione dei bandi o di invio delle lettere di invito il regime di applicazione del nuovo o del vecchio codice. Però, bandi e lettere di invito sono gli atti con cui si attiva la sottofase dell’individuazione del contraente.
E’ di tutta evidenza che il complessivo intervento scaturisca da precedenti atti: bando ed inviti, infatti, presuppongono una rilevazione di un fabbisogno, un progetto o l’individuazione delle caratteristiche della prestazione, un capitolato, un quadro economico della spesa, un arco temporale di avvio e conclusione delle prestazioni, la verifica delle disponibilità finanziarie e anche la loro prenotazione preventiva (della quale si può fare eventualmente a meno solo negli affidamenti diretti) sfociante nel provvedimento a contrattare.
Che vi debba essere un momento “ufficiale” di avvio lo dimostra l’articolo 15, comma 1, del codice, contenente la disciplina del responsabile unico del progetto: “Nel primo atto di avvio dell’intervento pubblico da realizzare mediante un contratto le stazioni appaltanti e gli enti concedenti nominano nell’interesse proprio o di altre amministrazioni un responsabile unico del progetto (RUP) per le fasi di programmazione, progettazione, affidamento e per l’esecuzione di ciascuna procedura soggetta al codice”.
Il “primo atto di avvio”, dunque, non solo esiste, ma è anche il momento nel quale incaricare il Rup. Tuttavia, la norma afferma l’esistenza di tale avvio, senza indicarlo. La relazione illustrativa conferma questo assunto e fornisce indizi ulteriori, sia pure indirettamente: “Si è tenuto, inoltre, conto dell’eventualità che emergano esigenze non considerate nella programmazione, prevedendosi, in tal caso, che alla nomina del RUP si provveda nel primo atto relativo all’intervento”.
Il tenore della relazione lascia intendere che il “primo atto relativo all’intervento” sia diverso dalla programmazione, qualora il fabbisogno emerga successivamente alla programmazione stessa.
Del resto, ai sensi dell’articolo 6, comma 2, lettera a), dell’allegato I,2, il Rup “formula proposte e fornisce dati e informazioni al fine della predisposizione del programma triennale dei lavori pubblici e del programma triennale degli acquisti di beni e servizi da adottare ai sensi dell’articolo 37, comma 1, lettera a), del codice. Predispone altresì l’elenco annuale da approvare ai sensi dell’articolo 37, comma 1, lettera b), del codice”.
Il Rup deve preesistere o coesistere simultaneamente con la funzione di programmare, o comunque intervenire con immediatezza nella predisposizione di quanto necessario per far fronte al fabbisogno.
Il “progetto” o “intervento” del quale il Rup è responsabile, inteso come insieme delle varie fasi che compongono l’acquisizione di un lavoro, di un servizio o di una fornitura, è allora da considerare coincidente col concetto di ciclo di vita del contratto pubblico», che l’articolo 3, comma 1, lettera p), dell’allegato I.2 qualifica come “l’insieme delle attività, anche di natura amministrativa e non contrattuale, che ineriscono alla programmazione, progettazione, pubblicazione, affidamento ed esecuzione del contratto”.
Come si nota, l’ordine proposto parte proprio dalla programmazione. La quale non consiste solo nella redazione del programma triennale e annuale di opere pubbliche e servizi/forniture, ma in qualsiasi atto mirante a descrivere tempi e modi per assicurare un certo fabbisogno non incluso nell’iniziale programmazione o non soggetto ad obbligatoria inclusione. E’, ad esempio, il caso degli affidamenti diretti, compresi entro soglie escluse dall’obbligo di inserimento nella programmazione codicistica: tuttavia, l’acquisizione delle prestazioni contrattuali anche affidate direttamente non può prescindere da un “progetto” o “ciclo di vita” comprendente le fasi indicate (con la sola eccezione della pubblicazione).
Il Piao può e deve essere la sede della programmazione operativa anche degli affidamenti diretti, così identificando nella proposta di Piao contenente la previsione di tali affidamenti il momento di incarico al Rup.
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