L’impegno di spesa nella contabilità armonizzata.
Prenotazione dell’impegno e l’attività propositiva del responsabile del procedimento
(seconda parte)
di Stefano Usai
Vicesegretario del Comune di Terralba (OR)
Premessa
la prima fase del procedimento di spesa è costituita dalla prenotazione dell’impegno. Prenotazione che, attraverso le ricalibrature determinate dalle risultanze concrete del procedimento amministrativo avviato, riceverà la precisa quantificazione e definizione nell’impegno di spesa.
La prenotazione dell’impegno di spesa, come ha avuto modo di affermare ripetutamente la Corte dei conti è soggetta a precisi vincoli procedurali e, tra questi, quello di maggior rilievo è quello del patto di stabilità.
Le modifiche in tema di compatibilità monetaria
Tra le innovazioni di maggior rilievo contenute nel decreto legislativo 126/2014 deve essere registrata la trasfusione dell’obbligo di certificare il rispetto preventivo dell’obiettivo del patto di stabilità nell’ambito dell’ordinamento contabile degli enti locali.
È noto, che l’obbligo in parola è stato introdotto con il decreto legge 78/2009 come convertito con legge 102/2009 quale vincolo indisponibile della finanza pubblica diretto ad esigere – a pena di responsabilità disciplinari ed erariali – dal responsabile del procedimento di spesa, “al fine di evitare ritardi nei pagamenti e la formazione di debiti pregressi”, l’accertamento preventivo “che il programma dei conseguenti pagamenti sia compatibile con i relativi stanziamenti di bilancio e con le regole di finanza pubblica”.
Come si evidenziava, la prescrizione in argomento, è stata innestata nell’ordinamento contabile degli enti locali con qualche variazione – non sostanziale -, che tende a rafforzare la considerazione che il Rup o comunque ogni dirigente/responsabile del servizio non si può assolutamente ritenere totalmente avulso dalle disposizioni e dai vincoli di tipo contabile/amministrativo.
Sotto si riportano le norme contenute nella legge 102/2009 e quella introdotta nell’articolo 183, comma 8, del decreto legislativo 267/2000 per meglio evidenziarne le differenze.
Art. 9, comma 2, della legge 102/2009 – barrata parte espunta – Art. 8, comma 8, del decreto legislativo 267/2000 introdotto dal decreto legislativo 126/2014
2. nelle amministrazioni di cui al punto 1, al fine di evitare ritardi nei pagamenti e la formazione di debiti pregressi, il funzionario che adotta provvedimenti che comportano impegni di spesa ha l’obbligo di accertare preventivamente che il programma dei conseguenti pagamenti sia compatibile con i relativi stanziamenti di bilancio e con le regole di finanza pubblica; la violazione dell’obbligo comporta responsabilità disciplinare ed amministrativa. Qualora lo stanziamento di bilancio, per ragioni sopravvenute, non consenta di far fronte all’obbligo contrattuale, l’amministrazione adotta le opportune iniziative, anche di tipo contabile, amministrativo o contrattuale, per evitare la formazione di debiti pregressi. Le disposizioni del presente punto non si applicano alle aziende sanitarie, ospedaliere, ospedaliere universitarie, ivi compresi i policlinici universitari, agli IRCCS pubblici, anchetrasformati in fondazioni; 8. Al fine di evitare ritardi nei pagamenti e la formazione di debiti pregressi, il responsabile della spesa che adotta provvedimenti che comportano impegni di spesa ha l’obbligo di accertare preventivamente che il programma dei conseguenti pagamenti sia compatibile con i relativi stanziamenti di cassa e con le regole del patto di stabilità interno; la violazione dell’obbligo di accertamento di cui al presente comma comporta responsabilità disciplinare ed amministrativa. Qualora lo stanziamento di cassa, per ragioni sopravvenute, non consenta di far fronte all’obbligo contrattuale, l’amministrazione adotta le opportune iniziative, anche di tipo contabile, amministrativo o contrattuale, per evitare la formazione di debiti pregressi.
Si può notare, come l’espressione atecnica di funzionario sia stata sostituita con l’espressione responsabile (della spesa) alludendo quindi al dirigente/responsabile attributario per Peg (piano esecutivo di gestione) o della risorsa finanziaria.
Il compito del responsabile del procedimento
Il riferimento al responsabile – in luogo di quella di funzionario – ha, a sommesso avviso, una portata chiarificatrice che non può essere sottovalutata.
Il procedimento di formazione della determinazione (di prenotazione di impegno di spesa) si sostanzia come proposta redatta dal responsabile del procedimento (nelle procedure di tipo concorsuale dal Rup) al proprio dirigente/responsabile del servizio. Questa circostanza fa emergere che nel momento in cui la bozza della determinazione viene predisposta, i riferimenti al rispetto dei vincoli di tipo contabile (otre che a quelli più generali di tipo legislativo/amministrativo) devono già essere stati chiariti o direttamente dal responsabile del procedimento o in concerto tra questi ed i proprio referente gestionale.
Il responsabile del servizio (e del procedimento di spesa) provvederà al controllo ed a condividere (o meno, ed in questo rinvierà il testo della determinazione) nientemeno che con l’applicazione dell’articolo 6 della legge 201/1990 (dato normativo che, a sommesso avviso, potrebbe anche essere richiamato nel regolamento di contabilità dell’ente al fine di meglio chiarire le fasi del procedimento di redazione della determinazione) firmando l’atto amministrativo con contestuale invio al responsabile dei servizi finanziari per i controlli necessari.
Quanto appena rilevato emerge chiaramente – intendo anche sotto il concreto profilo procedurale – dall’articolo 147-bis del decreto legislativo 267/2000 in tema di “controllo di regolarità amministrativa e contabile”.
Il primo comma, primo periodo, della disposizione citata – introdotta dal c.d. decreto enti locali convertito con legge 213/2012 – dispone che “il controllo di regolarità amministrativa e contabile è assicurato, nella fase preventiva della formazione dell’atto, da ogni responsabile di servizio ed è esercitato attraverso il rilascio del parere di regolarità tecnica attestante la regolarità e la correttezza dell’azione amministrativa”.
La disposizione, che evidentemente riguarda anche la deliberazione giuntale/consiliare, esige che i vari controlli di regolarità non solo di tipo amministrativo ma anche di tipo contabile siano svolti in via preventiva dal responsabile del servizio che, pertanto, necessariamente li effettuerà in relazione alla proposta del responsabile del procedimento salvo che l’abbia redatta ex se.
Controllo che si sostanza proprio nell’obbligo di “accertare preventivamente che il programma dei conseguenti pagamenti sia compatibile con i relativi stanziamenti di cassa e con le regole del patto di stabilità interno” (ora)ai sensi dell’articolo 183, comma 8, del decreto legislativo 267/2000.
Poi, il controllo contabilevero e proprio – relativo anche e soprattutto a questioni di copertura finanziaria – verrà “effettuato dal responsabile del servizio finanziario ed è esercitato attraverso il rilascio del parere di regolarità contabile e del visto attestante la copertura finanziaria”.
Semplificando, il passaggio istruttorio potrebbe essere così sintetizzato:
predisposizione della proposta di delibera giuntale/consiliare o del stessa determina da trasmettere al proprio responsabile di servizio;
verifica del dirigente/responsabile del servizio ed resa del parere nella proposta di delibera; firma (ed adozione) della determinazione. Invio dei due atti, evidentemente con implicanze contabili, al dirigente/responsabile dei servizi finanziari;
verifica sulle attestazioni, parere di regolarità contabile sulle proposte di delibera per l’invio all’organo competente; verifica sulle attestazioni e visto di copertura finanziaria da parte del responsabile dei servizi finanziari sulla determinazione.
Il funzionamento del previo accertamento
Viene in considerazione – in realtà solo in passato – la questione relativa al corretto modus operandi in relazione al predetto obbligo di accertamento soprattutto perché la norma reitera una espressione già contenuta nella precedente (ma ancora vigente) norma della legge 102/2009.
Anche nell’odierno, al di là del mutamento dell’inciso funzionario/responsabile, la disposizione esordisce puntualizzando che l’obbligo dell’accertamento grava sul “responsabile della spesa che adotta provvedimenti che comportano impegni di spesa”. In realtà a ben vedere, il riferimento è corretto perché in questo si specifica che tale obbligo riguarda i provvedimenti che poi sono destinati a sfociare in impegni di spesa.
E’ fuor di dubbio che la determinazione a contrattare costituisce provvedimento destinato – sia pur non fisiologicamente: si pensi al caso in cui l’appalto non venga aggiudicato) – a sfociare in un impegno di spesa.
In ogni caso, il corretto modus agendi è stato chiarito sia nelle consuete circolari ministeriali sul patto di stabilità sia da oramai diversi pareri della Corte dei conti e, sostanzialmente, dalla stessa AVCP che afferma l’illegittimità di clausole – eventualmente inserite nel bando di gara o atto omologo – dirette ad attribuire punteggi in caso di accettazione da parte dell’appaltatore di ritardi nei pagamenti o, peggio ancora, subordinazione e/o condizioni di assegnazione della commessa previo conseguimento del rispetto del patto di stabilità.
In tema, comunque, la circolare ministeriale di disciplina della dinamica del patto di stabilità n. 6/2014, puntualizza che le disposizioni sul patto impongono l’adozione di un bilancio rispettoso fin dalla fase di previsione delle norme sul patto e che “il rispetto delle regole del patto di stabilità interno” costituisce “un vincolo all’attività programmatoria dell’ente”.
Per effetto di quanto, ogni determinazione a contrattare (oltre che di impegno di spesa) deve contenere al certificazione da parte del responsabile del procedimento di spesa dell’incidenza dell’atto adottando rispetto al patto di stabilità.
Come noto, sulla dinamica del patto di stabilità occorre registrare diversi interventi dei giudici contabili. Tra i più rilevanti, si può rammentare la deliberazione della sezione pugliese del 28 ottobre 2010, n. 120, che ha precisato che la verifica in argomento deve essere effettuato non tanto al momento dell’emissione dei mandati di pagamento quanto al momento dell’assunzione dell’impegno o, preferibilmente, già nella fase della prenotazione di impegno. Questo perché lo spostamento di detta verifica ad un momento successivo, si pensi alla fase di liquidazione di fatture (in conto capitale perché per la parte corrente, sul patto incide l’impegno di spesa), rischierebbe di pregiudicare il raggiungimento dell’obiettivo del patto di stabilità per una carenza programmatoria riconducibile, peraltro, agli uffici.
La stessa sezione, correttamente, rileva che “la concreta possibilità da parte dell’ente locale di procedere ai dovuti pagamenti alle scadenze previste (in relazione al tempo contrattuale di esecuzione e al maturare degli stati di avanzamento dei lavori stabiliti nel capitolato speciale d’appalto) dovrebbe essere verificata sin dal momento dell’approvazione del bando di gara onde evitare che all’esito della procedura di evidenza pubblica, e nel caso in cui la verifica imposta dall’art. 9 del d.l. 78/2010 dia esito negativo, non possa provvedersi all’aggiudicazione definitiva”. È altresì vero, e non si può tacere, che vari interventi di sostegno agli enti sul patto prevedono, in realtà, proprio la concessione di spazi finanziari per poter estinguere debiti in conto capitale pregressi. Così anche nell’attuale legge di stabilità.
Pertanto, la mancata verifica di tipo prognostico sull’incidenza dell’atto adottando rispetto alle regole del patto, potrebbe produrre conseguenze negative per la stazione appaltante ( e per il funzionario che non le ha espletate) anche nella fase precedente alla liquidazione della fattura ovvero in fase di aggiudicazione definitiva e quindi nel momento in cui si deve assumere l’impegno di spesa. Ed in tema, la norma prevede specifiche responsabilità disciplinari ed erariali a carico del responsabile del procedimento che non effettua o, peggio ancora, si rifiuta di esprimere detta certificazione a cui seguirà (deve seguire) il controllo da parte del responsabile dei servizi finanziari.
In tempi più recenti, sullo stesso tema, si è espressa la recente deliberazione n. 182 del 3.5.2013 adottata dalla sezione regionale di controllo della Corte dei conti Lombardia.
Nel caso di specie, si è rilevato “che la concreta possibilità da parte dell’ente locale di procedere ai dovuti pagamenti alle scadenze previste (in relazione al tempo contrattuale di esecuzione e al maturare degli stati di avanzamento dei lavori stabiliti nel capitolato speciale d’appalto) dovrebbe essere verificata sin dal momento dell’approvazione del bando di gara: ciò al fine di evitare che, all’esito della procedura di evidenza pubblica e nel caso in cui la verifica imposta dall’art. 9 del d.l. 78/2009 dia esito negativo, non possa provvedersi all’aggiudicazione definitiva”.
Del resto, nel senso da ultimo prospettato, ovvero della possibilità di non procedere all’assegnazione definitiva dell’appalto nel caso in cui emerga che l’impegno spesa (da adottarsi con l’aggiudicazione definitiva) abbia incidenza negativa sul patto di stabilità, ha avuto modo di esprimersi la stessa giurisprudenza amministrativa. In specie, il TAR Sicilia, Catania con la pronuncia n. 2490/2011 ha puntualizzato che la decisione di non aggiudicare l’appalto e revocare lo stesso bando di gara “anche secondo quanto disposto dall’art. 21-quinquies della legge 241/1990, appare giustificata dal mutamento della situazione di fatto e da una conseguente nuova valutazione dell’interesse pubblico originario e, come tale, è del tutto legittima”.
Fermo restando, si legge nella sentenza, che proprio in relazione all’articolo 9 della legge 102/2009 in commento, la stazione appaltante (i funzionari) avrebbe(ro) dovuto essere “perfettamente a conoscenza sia della situazione economica dell’Ente che delle eventuali sanzioni a carico dello stesso ente in caso di mancato rispetto del patto di stabilità”.
In tema di programmazione dei lavori pubblici, non si può non citare la fondamentale deliberazione n. 118/2011 della Corte dei conti, sezione regionale Sardegna, in cui si legge che “indipendentemente dalla responsabilità del funzionario che gestisce la gara è l’enteche, in sede di approvazione del bilancio, deve predisporre e modulare o riformulare il programma (triennale e annuale: art.128 codice dei contratti; già art. 14 legge 109/1994; anche art. 13 del regolamento – d.P.R. 5.10.2010, n. 207) delle opere pubbliche in relazione alle possibilità di spesa che il patto di stabilità permette”.
