Sentenza 5 agosto 2022, n. 149 – Pres. ed est. C. Polidori

Edilizia e urbanistica – Pianificazione perequativa generale e parziale – Definizione

La pianificazione perequativa generale, detta anche integrale, è la pianificazione che applica criteri perequativi all’intero territorio comunale; essa è realizzabile solo per la c.d. città di primo impianto o da riconfigurare, ossia nei casi nei quali si debba realizzare ex novo una città priva di insediamenti urbani, oppure quando si tratti di ricostruire completamente un preesistente insediamento distrutto o irrimediabilmente danneggiato da eventi sismici o alluvionali o da altra calamità naturale. Al contrario, la pianificazione perequativa parziale, detta anche settoriale, è contraddistinta dal fatto di essere limitata solo ad alcune parti del territorio comunale, elette a oggetto di interventi di trasformazione urbana, perché trattasi di insediamenti da dover riconfigurare, oppure perché trattasi di aree da dover urbanizzare ex novo (art. 26, co. 4, l.p. di Trento n. 15 del 2015).

Edilizia e urbanistica – Compensazione urbanistica – Aree soggette a vincoli espropriativi – Alternativa all’espropriazione – Riconoscimento di crediti edilizi – Valore pari al valore economico del bene oggetto di espropriazione – Principio di proporzionalità

Il primo comma dell’articolo 27 della legge provinciale di Trento. 15 del 2015 prevede che il PRG possa riconoscere, attraverso la compensazione urbanistica, diritti edificatori nella forma di credito edilizio, da utilizzare nelle aree destinate all’insediamento, per promuovere interventi su aree ed edifici oggetto di vincolo preordinato all’espropriazione, mentre il secondo comma del medesimo articolo, riferendosi alle “aree soggette a vincoli espropriativi”, dispone che il PRG possa prevedere, in alternativa all’espropriazione e contro cessione dell’area a favore del comune, il riconoscimento di crediti edilizi su altre aree destinate a edificazione, specificando che, in tal caso, il credito edilizio corrisponde sostanzialmente al valore economico del bene oggetto di espropriazione, stimato mediante perizie asseverate, redatte da professionisti abilitati e tenuto conto degli indici edificatori convenzionali; più precisamente, il principio desumibile dal citato secondo comma prevede che gli oneri imposti agli interessati debbano sostanzialmente corrispondere ai vantaggi ad essi derivanti dalla pianificazione e l’equilibrio sostanziale, tra i vantaggi e gli oneri, debba essere accuratamente valutato dall’Amministrazione, in modo da garantire il rispetto del principio di proporzionalità.

Edilizia e urbanistica – Compensazione urbanistica – Diritti edificatori a privati – Obbligazione alternativa al pagamento dell’indennizzo – Credito edilizio – Valore economico del bene

Nella compensazione urbanistica, a differenza della perequazione, l’attribuzione dei diritti edificatori a privati rappresenta un’obbligazione alternativa al pagamento dell’indennizzo previsto dal d.P.R. n. 327 del 2001, per il caso di espropriazione delle aree destinate alla realizzazione di opere pubbliche ed eventualmente di quello dovuto per la reiterazione del vincolo preordinato all’esproprio [TAR Lombardia, Milano, sez. II, 29 giugno 2018, n. 1616]: in questo caso, il credito edilizio corrisponde sostanzialmente al valore economico del bene oggetto di espropriazione ed è stimato mediante perizie asseverate, redatte da professionisti abilitati e tenuto conto degli indici edificatori convenzionali (art. 27, co. 2, l.p. n. 15 del 2015).

Edilizia e urbanistica – Compensazione urbanistica – Modelli regionali – Adattabilità alle esigenze pianificatorie locali – Principi ispiratori

I modelli di perequazione urbanistica e di compensazione urbanistica, configurati dai legislatori regionali, non hanno carattere stringente, ma possono essere, per determinati aspetti, adattati dai comuni, al fine di assecondarli alle specifiche esigenze di pianificazione e ciò in quanto tali istituti trovano fondamento in due principi generali dell’ordinamento, che travalicano le previsioni contenute nelle diverse leggi regionali: da un lato, la potestà conformativa del diritto proprietà di cui è titolare l’amministrazione nell’esercizio della propria attività di pianificazione, ai sensi dell’articolo 42, comma 1, Costituzione; dall’altro, la possibilità di utilizzare modelli consensuali per il perseguimento di finalità di interesse pubblico, secondo quanto previsto dagli articoli 1, comma 1-bis e 11 della legge n. 241 del 1990 [ex multis, TAR Lombardia, Milano, sez. II, 5 marzo 2020, n. 444; 11 giugno 2014, n. 1542].

Edilizia e urbanistica – Adozione di uno strumento urbanistico – Onere di puntuale motivazione – Non sussiste – Scelte urbanistiche – Non condizionate da indicazioni contenute in strumenti preesistenti

In sede di adozione di uno strumento urbanistico, l’amministrazione non è tenuta a motivare puntualmente la scelta circa la destinazione impressa ad un’area, essendo sufficiente la motivazione che si evince dai criteri generali, di ordine tecnico-discrezionale, seguiti nell’impostazione dello strumento urbanistico stesso e l’espresso riferimento alla relazione di accompagnamento al progetto di piano o di variante; inoltre, le scelte urbanistiche non sono condizionate dall’indicazione contenuta nel precedente strumento urbanistico di destinazioni d’uso edificatorie diverse e più favorevoli rispetto a quelle impresse con il nuovo piano o con una sua variante [TRGA Trentino-Alto Adige/Südtirol, Trento, 9 dicembre 2021, n. 196].

Edilizia e urbanistica – Adozione di uno strumento urbanistico – Onere di specifica motivazione – In caso di aspettativa qualificata del cittadino – Casistica

In sede di adozione di uno strumento urbanistico, è necessaria una motivazione a sostegno della nuova destinazione impressa ad un’area, nel caso in cui le indicazioni contenute nel precedente strumento urbanistico abbiano assunto una prima concretizzazione in uno strumento urbanistico esecutivo (piano di lottizzazione, piano particolareggiato, piano attuativo), approvato o convenzionato, o quantomeno adottato, e tale, quindi, da aver ingenerato un’aspettativa qualificata alla conservazione della precedente destinazione o nel caso di giudicati di annullamento di dinieghi di concessioni edilizie o di silenzio-rifiuto su domanda di concessione, oppure ancora nel caso della modificazione in zona agricola della destinazione di un’area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo, tutte fattispecie accumunate dall’esigenza di tutelare qualificate aspettative degli interessati [ex multis, Cons. Stato, sez. II, 16 dicembre 2021, n. 8383; TRGA Trentino-Alto Adige/Südtirol, Trento, 9 dicembre 2021, n. 196].

Edilizia e urbanistica – Adozione di uno strumento urbanistico – Previsione di meccanismi di compensazione urbanistica – Onere di specifica motivazione – Ratio

In deroga alla regola generale sulla motivazione delle scelte urbanistiche, la norma di piano, che prevede un meccanismo di compensazione urbanistica, deve essere supportata da un’adeguata motivazione che dia contezza di come, all’esito di un’approfondita istruttoria, sia stato raggiunto un corretto punto di equilibrio tra i vantaggi e gli oneri posti a carico degli interessati; più precisamente, è meritevole di tutela, l’esigenza degli interessati di conoscere attraverso quali ragionamenti e quali calcoli siano stati individuati e quantificati gli oneri ed i vantaggi derivanti dalla pianificazione, in modo da consentire di verificare se sia stato rispettato o meno il principio di proporzionalità.

Giustizia amministrativa – Provvedimenti – Motivazione – Integrazione postuma – Attività vincolata – Ammissibilità – Attività discrezionale – Inammissibilità – Eccezioni

L’integrazione postuma della motivazione in corso di giudizio, mediante atti processuali o scritti difensivi, può essere ammissibile in riferimento all’attività vincolata [Cons. Stato, sez. V, 4 dicembre 2020, n. 7681], mentre è sempre inammissibile in caso di attività discrezionale, compresa quella volta all’adozione di un PRG o di una sua variante; più precisamente, in quest’ultima ipotesi, l’integrazione effettuata mediante gli atti del procedimento è ammissibile, solo a condizione che i documenti dell’istruttoria offrano elementi sufficienti ed univoci dai quali possano ricostruirsi le concrete ragioni della determinazione assunta o a condizione che sia emanato un autonomo provvedimento di convalida, adottato ai sensi dell’articolo 21-nonies, comma 2, della legge n. 241 del 1990 [Cons. Stato, sez. VI, 10 maggio 2021, n. 3666], [TRGA Trentino-Alto Adige/Südtirol, Trento, 9 dicembre 2021, n. 196].

Giustizia amministrativa – Edilizia e urbanistica – Variante urbanistica – Annullamento in sede giurisdizionale – Reviviscenza della preesistente previsione urbanistica

L’annullamento in sede giurisdizionale di una variante urbanistica implica, in ragione del suo effetto retroattivo, la reviviscenza della preesistente previsione urbanistica [Cons. Stato, sez. V, 2 agosto 2013, n. 4054].

Sentenza 8 agosto 2022, n. 150 – Pres. ed est. C. Polidori

Atti amministrativi – Provvedimento amministrativo – Nullità – Difetto assoluto di attribuzione

La nullità del provvedimento amministrativo si configura solo nelle fattispecie tipizzate dal dall’articolo 21-septies della legge n. 241 del 1990, secondo cui è nullo “il provvedimento amministrativo che manca degli elementi essenziali, che è viziato da difetto assoluto di attribuzione, che è stato adottato in violazione o elusione del giudicato, nonché negli altri casi espressamente previsti dalla legge”; in particolare, il difetto assoluto di attribuzione, quale causa tipica di nullità del provvedimento, si configura solo in caso di carenza di potere in astratto, ossia quando l’Amministrazione esercita un potere che nessuna norma prevede (perché, diversamente, si porrebbe una mera questione di competenza) [ex multis, Cons. Stato, sez. II, 14 gennaio 2022, n. 272].

Atti amministrativi – Ordinanze contingibili e urgenti – Covid 19 – Sospensione generalizzata dei termini per la formazione degli strumenti urbanistici – Difetto assoluto di attribuzione – Nullità – Ragioni

Le ordinanze contingibili e urgenti con le quali il Presidente della Provincia ha disposto, pur a fronte di situazione straordinaria di necessità e urgenza determinata dall’emergenza epidemiologica da COVID-19, una sospensione generalizzata dei termini dei procedimenti amministrativi (tra cui quelli, che qui rilevano, per la formazione degli strumenti urbanistici) sono nulle per difetto assoluto di attribuzione, in quanto, non esiste alcun organo amministrativo dello Stato o di una Regione o di una Provincia autonoma che sia titolare del potere di disporre detta sospensione; in altri termini, l’ordinanza contingibile e urgente è un provvedimento con cui, avuto riguardo ad una specifica fattispecie, è possibile agire anche in deroga alla legge, ma non può rappresentare uno strumento attraverso cui, con riferimento a fattispecie non determinate, sia possibile introdurre una disciplina alternativa a quella prevista dalla legge.

Giustizia amministrativa – Giudicato amministrativo – Efficacia inter partes – Eccezione – Efficacia ultra partes

In assenza di norme ad hoc nel codice del processo amministrativo, il giudicato amministrativo è sottoposto alle disposizioni del codice di procedura civile e, quindi, di norma, opera solo inter partes, in conformità a quanto previsto dall’articolo 2909 cod. civ. per il giudicato civile; i casi di giudicato amministrativo di annullamento, con effetti ultra partes, si giustificano in ragione dell’inscindibilità degli effetti del provvedimento, come nel caso di annullamento di un regolamento o di atti plurimi inscindibili (es.: il decreto di esproprio di un bene in comunione) o di atti che dispongono unitariamente nei confronti di più soggetti (es.: decreto di scioglimento di un Consiglio comunale) [ex multis, Cons. giust. amm. reg. Sicilia, Sez. giur., 6 ottobre 2021, n. 837].

Edilizia e urbanistica – Strumento urbanistico – Illegittimità per vizi del procedimento o vizi sostanziali – Annullamento giurisdizionale – Efficacia erga omnes

L’efficacia erga omnes del giudicato di annullamento presuppone, quindi, l’esistenza di un legame indivisibile fra le posizioni dei destinatari, tale da rendere inconcepibile che l’atto annullato possa continuare ad esistere per i destinatari che non lo hanno impugnato: per tale ragione, l’annullamento giurisdizionale di uno strumento urbanistico, disposto per vizi del procedimento di formazione dello stesso (ad esempio, la tardività nell’adozione, come nel caso in esame) oppure per vizi sostanziali che lo rendono illegittimo nel suo insieme, ha efficacia erga omnes, non potendosi ammettere che, in questi casi, il provvedimento possa esistere per taluni e non esistere per altri destinatari dello stesso [ex multis, TAR Campania, Napoli, sez. III, 21 luglio 2021, n. 5056; Cons. Stato, sez. IV, 2 agosto 2000, n. 4253].