Gioco d’azzardo e luoghi sensibili: legittimi i regolamenti comunali che limitano orari e distanze dalle sale da gioco
di Marilisa Bombi – Giornalista. Consulente attività economiche.
Lo scopo dei vincoli. Legittimo il regolamento comunale che si muove sul percorso tracciato dal legislatore regionale, (nella fattispecie la Regione Piemonte) il quale ha ritenuto che la tutela della salute – da attuare anche attraverso misure di contrasto alla ludopatia – possa avvenire mediante limitazione temporali all’utilizzo degli apparecchi da gioco e l’utilizzo del distanziometro. Ciò in quanto l’ente locale ha dato attuazione alla disposizione di rango primario sulla base dei dati forniti dal Dipartimento delle Dipendenze con un apporto, quindi, cognitivo alle scelte da assumere per realizzare l’obiettivo del contrasto alla ludopatia. Lo ha stabilito il Consiglio di Stato, Sezione V, con la sentenza 8298 depositata il 4 dicembre 2019.
A proposito della limitazione oraria che, nello specifico, la disciplina comunale ha ritenuto adeguata e proporzionata rispetto agli obiettivi perseguiti, individuati nella prevenzione, il contrasto e la riduzione del gioco d’azzardo patologico, il giudice di appello ha affermato che la giurisprudenza amministrativa ha da tempo precisato che il principio di proporzionalità impone all’amministrazione di adottare un provvedimento non eccedente quanto è opportuno e necessario per conseguire lo scopo prefissato. E, definito lo scopo avuto di mira, il principio di proporzionalità è rispettato se la scelta concreta dell’amministrazione è in potenza capace di conseguire l’obiettivo (idoneità del mezzo) e rappresenta il minor sacrificio possibile per gli interessi privati attinti (stretta necessità), tale, comunque, da poter essere sostenuto dal destinatario (adeguatezza). E la limitazione oraria mira a contrastare il fenomeno della ludopatia inteso come disturbo psichico che spinge l’individuo a concentrare ogni suo interesse sul gioco, in maniera ossessiva e compulsiva, con ovvie ricadute sul piano della vita familiare e professionale, oltre che con innegabile dispersione del patrimonio personale. Al tal fine il Comune di Domodossola ha limitato (gli orari dei pubblici esercizi in cui si svolgono attività di gioco o scommessa e gli orari di funzionamento degli apparecchi di gioco.
La scelta del Comune, ha evidenziato la Sezione, è proporzionata. In primo luogo, poiché in potenza capace di conseguire l’obiettivo: mediante la riduzione degli orari è ridotta l’offerta di gioco. Ed in tal senso, l’argomento addotto dall’appellante secondo cui i soggetti affetti da ludopatia si indirizzerebbero verso altre forme di gioco – definite più subdole, rischiose o incontrollabili – prova troppo poiché dimostra che comunque è opportuno limitare già una delle possibili forme di gioco (le slot machines, appunto) se altre ve ne sono a disposizione. Resta in ogni caso una affermazione non dimostrata. Del resto, ha sottolineato il Collegio, la considerazione ha trovato già l’avallo della Corte costituzionale che, con la sentenza 18 luglio 2014, n. 220, ha riconosciuto nella riduzione degli orari delle sale da gioco una legittima misura di contrasto alla ludopatia. Rispondendo la lotta alla ludopatia a finalità di tutela della salute non è più dubitabile, alla luce delle indicazioni fornite dalla Corte costituzionale, che la riduzione degli orari delle sale gioco sia strumento idoneo a contrastare il fenomeno della ludopatia; quel che resta da considerare è, per ciascuna misura, la sua incidenza sugli interessi privati coinvolti. A tale proposito, la sentenza ha ricordato che il regolamento del Comune di Domodossola limita l’orario di funzionamento degli apparecchi ad otto ore, concentrate nel periodo pomeridiano (dalle 14 alle 18) e serale (dalle 20 alle 24). Ha ritenuto il Collegio che la limitazione oraria stabilita dal Comune di Domodossola sia proporzionata perché comporta il minor sacrificio possibile per l’interesse dei privati gestori delle sale da gioco in relazione all’interesse pubblico perseguito. Resta, infatti, consentita l’apertura al pubblico dell’esercizio (dalle ore 10 alle 24), che potrà, dunque, continuare a svolgere la sua funzione ricreativa (con eventuale vendita di alimenti, snack, bevande), mentre sono limitati i tempi di funzionamento degli apparecchi prevalentemente nel periodo mattutino. La ragione è comprensibile: si inducono i soggetti maggiormente a rischio ad indirizzare l’inizio della giornata verso altri interessi, lavorativi, culturali, di attività fisica, distogliendo l’attenzione dal gioco. Peraltro, è una misura adeguata perché, pur comportando, certamente, una riduzione dei ricavi, e, in questo senso, un costo per i privati, può essere efficacemente sostenuta mediante una diversa organizzazione dell’attività di impresa.
La normativa statale. Il Collegio ha anche ricordato (e la questione non è di poco conto in relazione alla recente circolare del Ministero dell’interno del 6 novembre 2019 Protocollo n. 557/PAS/U/015223/12001) che la disciplina statale in materia di lotta alla ludopatia è ora posta dalla L. 28 dicembre 2015, n. 208 (legge di stabilità per il 2016) che, all’art. 1, comma 936, ha previsto che “Entro il 30 aprile 2016, in sede di Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del D.Lgs. 28 agosto 1997, n. 281, sono definite le caratteristiche dei punti di vendita ove si raccoglie gioco pubblico, nonché i criteri per la loro distribuzione e concentrazione territoriale, al fine di garantire i migliori livelli di sicurezza per la tutela della salute, dell’ordine pubblico e della pubblica fede dei giocatori e di prevenire il rischio di accesso dei minori di età. Le intese raggiunte in sede di Conferenza unificata sono recepite con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, sentite le Commissioni parlamentari competenti”, così elevando le scelte assunte in sede di Conferenza unificata a principi generali della materia (sul punto, ma quanto al diverso profilo delle distanze dei c.d. luoghi sensibili, si è espressa Corte Cost. 11 maggio 2017, n. 108). La Conferenza unificata ha concluso i suoi lavori con l’intesa sancita nella seduta del 7 settembre 2017: nell’ambito delle “scelte in via di attuazione e da fare” viene richiamata la possibilità di “Riconoscere agli Enti locali la facoltà di stabilire per le tipologie di gioco delle fasce orarie fino a 6 ore complessive di interruzione quotidiana di gioco”. Rileva anche la seguente clausola: “Le disposizioni specifiche in materia, previste in ogni Regione o Provincia autonoma, se prevedono una tutela maggiore, continueranno comunque ad esplicare la loro efficacia.”
Il distanziometro. La questione è stata affrontata dalla Sezione sulla base anche di una specifica verificazione che ha escluso l’effetto espulsivo delle attività ma esclusivamente la loro ricollocazione. Una volta escluso l’effetto espulsivo, – ha precisato la sentenza – non sussiste il contrasto con l’art. 41 Cost. che consente al legislatore di stabilire limiti all’iniziativa economica imprenditoriale a tutela dell’ “utilità sociale” – intesa come locuzione comprensiva di tutti i diritti che ricevono pari tutela a livello costituzionale, tra i quali, in primo luogo, il diritto alla salute di cui all’art. 32 Cost. Poiché nei casi, come quello in esame, di possibile interferenza dell’attività imprenditoriale con la salute dei cittadini, è consentito al legislatore di porre limiti all’esercizio della prima nel rispetto di un necessario e opportuno bilanciamento degli interessi. Non v’è, poi, – ha aggiunto la Sezione – contrasto con l’art. 3 Cost.. Perché non è irragionevole la scelta di disincentivare la collocazione degli apparecchi da gioco e spingere alla loro collocazione lontano dai centri abitati, per contrastare il fenomeno della ludopatia, né discriminatoria la misura, avendo, anzi, il legislatore considerato tutti gli esercizi commerciali nei quali possono essere installati apparecchi da gioco.
