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13/07/2018 - Gioco d'azzardo patologico: legittimo l'esercizio di poteri inibitori da parte dei Comune a tutela della salute

tratto da quotidianopa.leggiditalia.it

Gioco d'azzardo patologico: legittimo l'esercizio di poteri inibitori da parte dei Comune a tutela della salute

di Michele Deodati - Responsabile SUAP Unione Appennino bolognese e Vicesegretario comunale

Una società che opera nella distribuzione del gioco d'azzardo ha presentato al SUAP comunale competente le pratiche in forma di Scia per l'avvio dell'attività di sala giochi e scommesse e per la somministrazione di alimenti e bevande. Con successivi provvedimenti inibitori, il SUAP ha revocato l'agibilità dei locali destinati alla pratica del gioco e delle scommesse ed ha sospeso l'attività. In seguito, è stata vietata anche la prosecuzione dell'attività di somministrazione alimenti e bevande. I provvedimenti di divieto si fondavano sul regolamento per l'apertura di sale giochi approvato con delibera del consiglio comunale, che conteneva norme restrittive per l'insediamento di queste attività.

Il ricorso davanti al T.A.R.

A fronte di tali iniziative, la società ha presentato ricorso al T.A.R., che ha accolto il gravame sul presupposto che gli strumenti pianificatori di contrasto alla ludopatia devono essere decisi a livello nazionale o comunque essere inseriti nel sistema della pianificazione nazionale. Sempre a detta del Tribunale, la competenza legislativamente stabilita a favore dell'amministrazione statale esclude che pari competenza possa essere esercitata dal Comune. I Comuni possono intervenire nell'ambito della sopra richiamata pianificazione in sede di conferenza unificata ai sensi dell'art. 7D.L. n. 158 del 2012. Inoltre, i sindaci, in caso di situazioni di effettiva emergenza, possono adottare ordinanze contingibili e urgenti, come previsto dal Testo Unico degli Enti Locali.

L'appello al Consiglio di Stato

Il comune soccombente in primo grado ha però presentato appello al Consiglio di Stato, che con la sentenza n. 4199 del 10 luglio 2018 ha accolto il ricorso, riformando la sentenza del Tribunale. In particolare, l'amministrazione appellante ha rilevato come sia errato ritenere gli enti locali privi di potestà regolamentare in materia di lotta alla ludopatia. In realtà la stessa sentenza della Corte costituzionale n. 300/2011 ha riconosciuto tali poteri in capo ai Comuni, in quanto la lotta al gioco d'azzardo patologico non rientra nella categoria dell'ordine pubblico, ma in quella della tutela della salute, in relazione alla quale vi sarebbe una competenza legislativa concorrente Stato-Regioni. Dunque, questo il fondamento di una eventuale regolamentazione locale di dettaglio esercitata dal Comune ai sensi dell'art. 13 del TUEL, finalizzata ad esempio all'indicazione di distanze minime dai centri sensibili. In questo senso andrebbe inteso anche il potere di governo del territorio, che consentirebbe una pianificazione volta a contemperare lo sviluppo urbanistico con i valori ambientali, paesaggistici e di tutela della salute.

La posizione della Corte costituzionale

Dal canto suo, la ricorrente in primo grado ha chiesto la sospensione del giudizio, poi accordata, fino alla risoluzione delle vertenze pendenti davanti alla Consulta rispetto all'art. 50, comma 7, TUEL, al fine di verificare se esiste o meno la possibilità di utilizzare tale disposto normativo in materia di giochi e scommesse.

La sentenza della Corte costituzionale n. 220/2014 ha dichiarato l'inammissibilità della questione di legittimità costituzionale dell'art. 50, comma 7, D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, sollevata in riferimento agli artt. 32 e 118 della Costituzione. L'inammissibilità non ha escluso la sussistenza di tale potere amministrativo in base al tenore letterale della norma, ma rilevando invece "la non adeguata utilizzazione dei poteri interpretativi che la legge riconosce al giudice rimettente e la mancata esplorazione di diverse, pur praticabili, soluzioni ermeneutiche". Ciò significa che bastava interpretare correttamente quanto ricavabile dal quadro normativo e giurisprudenziale, ampiamente richiamato in sentenza, per accertare che l'art. 50, comma 7, D.Lgs. n. 267 del 2000 è una statuizione di carattere generale, nel cui ambito non vi sono ragioni preclusive a comprendere anche il potere del sindaco di determinazione degli orari delle sale da gioco o di accensione e spegnimento degli apparecchi durante l'orario di apertura degli esercizi al cui interno sono presenti apparecchi di gioco. Ma la Corte si è spinta più oltre, riconoscendo una maggiore estensione a tale potere anche rispetto alle limitazioni della distribuzione sul territorio delle sale da gioco attraverso l'imposizione di distanze minime rispetto ai cosiddetti luoghi sensibili. Queste potestà rientrano dunque nei poteri degli enti locali in materia di pianificazione e governo del territorio, che trovano fonte nella Costituzione e nella legge ordinaria.

Sotto altro profilo, giova rilevare che l'indirizzo giurisprudenziale prevalente intende la nozione di governo del territorio in senso molto ampio, comprendente non solo l'attività di individuazione delle destinazioni delle zone del territorio comunale quanto a possibilità edificatorie delle stesse, ma estesa anche a valorizzare finalità economico-sociali della comunità locale, in funzione dello sviluppo complessivo ed armonico del territorio. Nell'esercizio della funzione di pianificazione dai contorni così definiti, si inserisce la potestà comunale, a cui l'ordinamento affida la funzione amministrativa urbanistica, nella duplice accezione dell'uso del territorio, secondo la disciplina offerta dai piani urbanistici, attuativi, ecc., e della regolamentazione dell'attività edilizia, di solito disciplinata dalle norme tecniche di attuazione. In parallelo, secondo questo schema è declinabile anche l'attività di regolamentazione delle attività di gioco nel territorio, tenendo conto delle potenzialità edificatorie dei suoli, ma anche dei valori ambientali e paesaggistici, uniti alle esigenze di tutela della salute e quindi della vita salubre degli abitanti.

Con altra sentenza n. 108/2017, la Consulta ha escluso l'illegittimità costituzionale della normativa regionale della Puglia, che ha previsto il divieto di autorizzare sale giochi e attività di gioco entro il limite di 500 metri da luoghi sensibili, in quanto sottoposti alla frequentazione di soggetti fragili, particolarmente esposti al rischio di giocare in modo compulsivo. Lo scopo della disposizione regionale è in via preminente di carattere socio-sanitario, e non di tutela dell'ordine pubblico e della sicurezza. La "materia" di legislazione concorrente è dunque la "tutela della salute" (art. 117, comma 3, Cost.), nella quale la Regione può legiferare nel rispetto dei principi fondamentali della legislazione statale.

Peraltro, già la sentenza del Consiglio di Stato n. 578/2016 ha chiarito che dall'art. 7, comma 10, D.L. n. 158 del 2012, si trae il principio della legittimità di misure di pianificazione delle ubicazioni consentite alle sale giochi e scommesse basate su distanze minime da rispettare (prevenzione logistica delle ludopatie), non anche quello della necessità della previa definizione di dette pianificazioni o dei relativi criteri orientativi a livello nazionale. sulla scorta di tali considerazioni, e in applicazione dei poteri previsti a tutela della salute, si comprende come il Comune possa inibire un'attività già autorizzata dal Questore.

Cons. di Stato, 10 luglio 2018, n. 4199

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