L’allentamento dei vincoli organizzativi anticorruzione nei piccoli comuni
P. Canaparo (La Gazzetta degli Enti Locali 12/2/2016)
Successivamente all’aggiornamento da parte dell’Autorità nazionale anticorruzione del Piano nazionale anticorruzione, con la determinazione n. 12 del 28.10.2015, e nelle more dell’adozione del decreto delegato ex articolo 7, comma 1, lett. d), della legge 124/2015, la legge 208/2016 (legge di stabilità 2016) ha introdotto una importante deroga al quadro organizzativo anticorruzione disegnato dalla legge 190/2012. Con le finalità di garantire la maggior flessibilità della figura dirigenziale nonché il corretto funzionamento degli uffici, l’ultimo periodo del comma 221 dell’articolo unico ha previsto, infatti, che ove la dimensione dell’ente risulti incompatibile con la rotazione dell’incarico dirigenziale. non trovano applicazione le disposizioni adottate ai sensi dell’articolo 1, comma 5, della citata legge c.d. anticorruzione In base alle appena richiamate disposizioni, le pubbliche amministrazioni sono chiamate a definire e trasmettere un piano di prevenzione della corruzione che deve fornire una valutazione del diverso livello di esposizione degli uffici al rischio di corruzione ed indicare gli interventi organizzativi volti a prevenire il medesimo rischio, le procedure appropriate per selezionare e formare i dipendenti chiamati ad operare in settori particolarmente esposti alla corruzione, prevedendo, negli stessi settori, la rotazione di dirigenti e funzionari.
L’intervento normativo della stabilità 2016 appare in linea con l’esigenza di adeguare il quadro dispositivo vigente alle caratteristiche funzionali delle piccole realtà comunali, superando quel modello di uniformità di regole e prescrizioni per tutte le amministrazioni pubbliche, al fine di tenere conto di quelle che, per le dimensioni che assumono, non consentono di realizzare la rotazione dei dirigenti o, comunque, non nei termini che possono essere imposti, o meglio, pretesi dalle strutture più articolate e complesse. Lo stesso intervento appare peraltro discutibile sia dal punto di vista sistemico, sia da quello di merito. Dal primo punto di vista, infatti, è stato adottato all’interno della manovra finanziaria, che dovrebbe, piuttosto, occuparsi di interventi di diretto effetto sulla finanza pubblica, ed assunto a finalità generiche di miglioramento degli assetti dirigenziali degli enti territoriali, laddove le esigenze da garantire appaiono, piuttosto, quelle specifiche di funzionalità del sistema di prevenzione dei fenomeni di corruttela. Nel merito, la criticità appare rinvenibile nella eccessiva genericità della ragione dell’esclusione dal vincolo di rotazione che rischia di depotenziare la prescrizione di legge – che rimane vigente nella sua generalità – che individua proprio nella dirigenza quella aliquota di personale dipendente da far ruotare prioritariamente, in considerazione dei poteri di decisione e adozione di atti di amministrazione e gestione che la disciplina vigente riserva alla loro competenza.
1. L’indirizzo dell’Anac in tema rotazione del personale
In tal senso, appare indispensabile un successivo intervento da parte dell’Anac, chiamata a supplire a tale genericità. Peraltro, la detta Autorità è già intervenuta sull’interpretazione della prescrizione normativa della rotazione del personale con la delibera n. 13 del 4.2.2015 con cui ha fornito le proprie valutazioni sui provvedimenti assunti all’interno del Corpo di Polizia di Roma Capitale. In tale occasione, l’Autorità ha premesso come la rotazione del personale maggiormente esposto ai rischi di corruzione, pur non costituendo l’unico strumento di prevenzione è, come affermato dal PNA 2013, misura fondamentale di prevenzione della corruzione. Nella delibera, la stessa Autorità ha evidenziato come la rotazione è comunque rimessa alla autonoma determinazione delle amministrazioni, che, in tal modo, possono adeguare la misura alla concreta situazione dell’organizzazione dei propri uffici. La rotazione incontra peraltro necessari limiti soggettivi ed oggettivi. I primi sono rinvenibili con particolare riguardo ai diritti individuali dei dipendenti soggetti alla misura e ai diritti sindacali. Le misure di rotazione devono, pertanto, contemperare le esigenze di tutela oggettiva dell’amministrazione (il suo prestigio, la sua imparzialità, la sua funzionalità) con tali diritti, che non possono subire una indebita compressione. I limiti oggettivi sono riconducibili all’esigenza di assicurare il buon andamento e la continuità dell’azione amministrativa e di garantire la qualità delle competenze professionali necessarie per lo svolgimento di talune attività specifiche, con particolare riguardo a quelle con elevato contenuto tecnico. Pertanto, l’Autorità ha rilevato come non si deve dare luogo a misure di rotazione se esse comportano la sottrazione di competenze professionali specialistiche da uffici cui sono affidate attività ad elevato contenuto tecnico.
2. L’adeguamento del quadro legislativo alla dimensione delle amministrazioni
La disposizione della stabilità 2016 ora fa riferimento al limite oggettivo della dimensione della amministrazione interessata, destinata ad incidere sulla applicazione delle misure di rotazione dei dirigenti nelle piccole realtà locali. A tali ultime realtà ha peraltro già fatto riferimento l’Intesa raggiunta in sede di Conferenza unificata nel luglio 2013 ai sensi dei commi 60 e 61 della legge 190/2012, che si è comunque limitata, a seguito della esplicita considerazione della “necessità di tener conto della specificità degli enti di piccole dimensioni che richiede l’introduzione di forme di adattamento e l’adozione di moduli flessibili rispetto alle previsioni generali”, a riconoscere, in via eccezionale, una deroga organizzativa, per la quale, considerata la concentrazione dei ruoli e delle funzioni, nella ipotesi in cui le funzioni di responsabile dell’ufficio di disciplina siano affidate al segretario comunale, lo stesso può essere individuato anche come Responsabile della prevenzione della corruzione. Si è aggiunto l’impegno di Anci e Upi a promuovere ogni iniziativa utile per la costituzione dell’ufficio di disciplina in convenzione tra più enti e per l’adozione delle modifiche regolamentari necessarie, in modo da soddisfare l’esigenza dello svolgimento dei procedimenti disciplinari secondo efficienza ed efficacia e senza interferenze rispetto alla funzione di prevenzione della corruzione. Il successivo intervento del comma 110 dell’articolo unico della legge 7.4.2014, n. 56, si è peraltro particolare limitato a prevedere, nell’ambito delle misure di semplificazione dell’organizzazione dell’unione dei comuni, la possibilità che le funzioni di Responsabile anticorruzione e per la trasparenza possano essere svolte da un unico funzionario nominato dal presidente dell’Unione anche per i comuni associati. Questa soluzione spot – individuata, peraltro, nell’ambito della riforma ordinamentale degli enti locali, piuttosto che nella sede “naturale” della legge 190/2012 – ha dato soluzione ad una circoscritta esigenza organizzativa, cercando di rendere “più appetibile” il ricorso all’unione, ben lungi, dal risolvere la questione della sostanziale insostenibilità nelle piccole realtà territoriali della mole di adempimenti imposti dalla citata legge c.d. anticorruzione, che è ora rimessa alla delega contenuta nella legge 124/2015.
3. Il recente orientamento dell’Anac sul cumulo RPC-Responsabile UPD
Sulla possibilità del cumulo, in capo al segretario di un comune, delle funzioni di Responsabile della prevenzione della corruzione e di Responsabile dell’Ufficio dei procedimenti disciplinari, è peraltro recentemente intervenuta l’Anac a seguito di una richiesta di chiarimento manifestata dal Comune di Sanremo, interessato dall’intervento dell’autorità giudiziaria su un rilevante numero di dipendenti “assenteisti”, con l’attivazione di un altrettanto consistente numero di procedimenti disciplinari.
In particolare, il Presidente dell’Autorità nazionale anticorruzione ha confermato un’interpretazione che capovolge quella restrittiva a suo tempo esplicitata dalla circolare n. 1/2013 della Funzione pubblica, nella quale si richiamavano le amministrazioni a riflettere sull’opportunità di nominare quale RPC il dirigente responsabile dell’Ufficio procedimenti disciplinari, a fronte della possibile situazione di conflitto di interessi, e quindi di incompatibilità, potenzialmente verificabile. Questa raccomandazione – come evidenziato – non era stata ritenuta applicabile limitatamente agli enti locali di minori dimensioni dalla Conferenza unificata nell’intesa del 24 luglio 2013, rilevando come in quelle realtà fosse impossibile applicarla in ragione della concentrazione di ruoli e di funzioni.
L’Anac era quindi intervenuta sul tema del cumulo dei detti incarichi con l’orientamento n. 111 del 4.11.2014, con il quale aveva affermato che il RPC può rivestire anche il ruolo di Responsabile dell’UPD, in quanto una potenziale situazione di conflitto di interessi nello svolgimento di entrambe le funzioni sussiste nel solo caso in cui lo stesso sia interessato dal procedimento disciplinare. Qualora si versi in quest’ultima ipotesi, nel caso dei comuni, l’organo deputato a esercitare poteri disciplinari nei confronti del Segretario Generale–RPC deve essere individuato nell’Ex Agenzia Autonoma per la gestione dei segretari comunali e provinciali presso il Ministero dell’Interno, mentre, nel caso di comuni in cui il RPC non sia individuato nel Segretario Generale, o nel caso di altre amministrazioni in cui il RPC è identificato con figure apicali o dirigenziali, dovrà essere costituito e convocato ad hoc un organismo straordinario con competenze disciplinari nei confronti del RPC, al fine di salvaguardare l’indipendenza e la terzietà di quest’ultimo.
Con l’orientamento per il Comune di Sanremo, l’Anac ora ha confermato la insussistenza di evidenti ragioni ostative al cumulo delle funzioni di segretario ed RPC, non rilevando la situazione di conflitto d’interessi a suo tempo delineata come potenziale dalla Funzione pubblica. Nel provvedimento, anzi, si è evidenziato che la diffusione quanto mai ampia dei potenziali illeciti disciplinari perseguibili (rapportata al caso specifico di Sanremo, ma estensibile anche ad altri contesti) suggerisce, semmai, di evitare il conferimento dell’incarico di RPD a un dirigente responsabile di un ufficio operativo inserito nella struttura organizzativa dell’ente locale e di prediligere, invece, un soggetto super partesquale il segretario generale. L’Anac ha, quindi, auspicato la confluenza di ruoli in capo al segretario generale secondo una logica organizzativa che lo evidenzia come figuraassorbente funzioni di prevenzione, di controllo e di gestione delle sanzioni disciplinari.
