Il TAR si pronuncia sul tratto distintivo della concessione di servizi
Il TAR della Campania, con la sentenza n. 5600, del 28 dicembre 2017, in riferimento alla concessione di un servizio di riscossione dei tributi affidato con gara dal Comune ad una società, ha dichiarato legittima la rescissione del contratto per inadempimento da parte del Comune stesso con diritto della società ricorrente al risarcimento dei danni subiti.
Il contenzioso
Una società con ricorso del gennaio 2017 ha affermato quanto segue:
– con determinazione dirigenziale dell’agosto 2013, il Comune decideva di esternalizzare i servizi di gestione, accertamento e riscossione, ordinaria e coattiva, delle entrate tributarie ed extratributarie e di tutti i servizi connessi e complementari, indicendo la gara per il loro affidamento in concessione e, contestualmente, approvando il Disciplinare ed il Capitolato di gara;
– che alla gara partecipava la società ricorrente, presentando la propria offerta, la quale, all’esito dell’espletamento della procedura, risultava essere quella economicamente più vantaggiosa, sicché, con determinazione del responsabile del Settore Finanziario il servizio le veniva definitamente aggiudicato;
– che, effettuata la verifica sulla sussistenza dei requisiti necessari allo svolgimento del servizio, il Comune e l’aggiudicataria, presso lo studio del Notaio, stipulavano l’accordo negoziale contenente il regolamento contrattuale per la gestione e la riscossione delle entrate dell’ente;
– che il suddetto contratto, all’art. 2, specificava le entrate comunali oggetto di gestione in concessione, in particolare così individuate: 1) Imposta Comunale sugli immobili (ICI – IMU); 2) Tassa sui rifiuti solidi urbani interni (TARSU); 3) Imposta Comunale sulla pubblicità (ICP) e Diritti sulle pubbliche affissioni (DPA); 4) Tassa sull’occupazione di suolo pubblico (TOSAP);
– che all’art. 13 venivano inoltre stabiliti gli obblighi ricadenti sulla stazione appaltante, tra cui quello di mettere a disposizione della concessionaria tutte le informazioni, le banche dati e le chiavi di accesso a sistemi telematici necessarie all’espletamento del servizio di gestione e riscossione;
– che, successivamente alla stipula del citato contratto, essa ricorrente, nello svolgimento del servizio affidato, riscontrava la presenza di rilevanti problemi ostativi al corretto espletamento della gestione delle entrate e, segnatamente, la totale assenza di qualsivoglia informazione, lista, banca dati o ruoli con i nominativi, i debiti d’imposta, le modalità di adempimento e ogni altro elemento necessario alla riscossione dei tributi;
– che, tenuto conto dell’impossibilità di procedere correttamente alla gestione affidatale, a causa della significativa assenza di informazioni, la società ricorrente , nel febbraio 2016, sollecitava ripetutamente l’amministrazione comunale alla consegna dei ruoli per le entrate pregresse e correnti oggetto di concessione o, quantomeno, alla comunicazione delle chiavi di accesso o passwords dei sistemi telematici SIATEL, PUNTOFISCO e SISTER;
– che, tuttavia, malgrado i molteplici inviti, l’amministrazione concedente, sebbene evidentemente e coscientemente inadempiente, restava inerte, peraltro in tal modo irreversibilmente pregiudicando le proprie posizioni creditorie, stante la decorrenza dei relativi termini prescrizionali;
– che soltanto dopo diversi mesi il Comune, con la nota del Servizio Economico – Finanziario con nota dell’ottobre 2016, prendeva in considerazione gli inviti ricevuti, convocando, nell’ottobre 2016, presso gli uffici comunali, una riunione al fine di superare le difficoltà nella gestione riscontrate dalla concessionaria;
– che in tale sede, così come risulta dal relativo verbale, il Responsabile del Servizio Economico – Finanziario, dichiarava che, nonostante i ripetuti solleciti della società ricorrente sulla necessità della comunicazione delle passwords per l’accesso alle banche dati telematiche e/o dei ruoli, in particolar modo quello relativo alla TARI, l’amministrazione comunale non aveva ancora adempiuto a tali richieste per la carenza della documentazione e delle informazioni, causata dal precedente Responsabile del Servizio, e che l’Ufficio Servizio Tributi avrebbe proceduto al reperimento della documentazione necessaria, rendendo partecipe di tale procedimento la concessionaria.
– che la società ricorrente rappresentava all’ente comunale la volontà di risolvere il rapporto contrattuale, in considerazione dell’infruttuoso decorso del termine assegnatogli per l’adempimento delle obbligazioni assunte, ed invitava la stazione appaltante a prendere contatti verbali al fine di una più celere soluzione della vicenda;
– che, nonostante tale sollecitazione, volta alla risoluzione stragiudiziale del contratto nell’interesse di entrambe le parti, il Comune nulla determinava al riguardo, costringendo essa ricorrente a replicare la precedente nota con un’ulteriore comunicazione;
– che, tuttavia, pur apparendo chiaro lo svolgimento della vicenda contrattuale e pur avendo piena consapevolezza del proprio inadempimento, il Comune ancora una volta contestava alla concessionaria il mancato adempimento delle obbligazioni assunte, sostenendo (contrariamente a quanto sino ad allora dedotto) di averle fornito tutte le informazioni e/o la documentazione necessaria alla gestione delle entrate comunali, ed imputandole una presunta richiesta di incremento del prezzo per la ricostruzione dell’anagrafe tributaria.
Alla luce di tali situazioni la società ricorrente ha chiesto dichiararsi la risoluzione del contratto controverso, sulla base dei seguenti motivi:
– violazione dell’art. 1453 e ss. c.c.;
– violazione dell’art. 13 del regolamento contrattuale;
– violazione dei principi della buona e della correttezza contrattuale;
– violazione del giusto procedimento di legge, irragionevolezza, contraddittorietà ed abnormità dell’azione amministrativa;
– violazione degli artt. 1175 e 1375 c.c.;
L’analisi del TAR
I giudici amministrativi osservano che oggetto del presente giudizio, è, in primo luogo la domanda di risoluzione del contratto pubblico con cui il Comune, all’esito di apposita procedura ad evidenza pubblica, ha affidato alla società ricorrente i servizi di gestione, accertamento e riscossione ordinaria e coattiva delle entrate tributarie ed extratributarie e di tutti i servizi connessi e complementari (per una durata di anni nove e per un valore contrattuale stimato di euro 1.500.000,00).
Tale richiesta risolutoria è fondata sull’inadempimento grave nel quale sarebbe incorso il Comune, poiché, in violazione dell’art. 13 del contratto, non avrebbe trasmesso alla società concessionaria “la disponibilità di tutte le banche dati ed informazioni che la stessa ritenesse necessario o comunque opportuno acquisire ed utilizzare ai fini del puntuale svolgimento del servizio affidato” (quali, “in via esemplificativa, la banca dati dell’Anagrafe Comunale, la banca dati delle Attività Produttive comunali, etc.”), né avrebbe assolto all’onere di assicurare alla società ricorrente , ai medesimi fini di cui sopra, tutto quanto ulteriormente necessario o utile in termini di autorizzazioni, deleghe, passwords per “l’accesso telematico ai sistemi SIATEL/PUNTOFISCO e SISTER, e ad ogni altro sistema o collegamento reso accessibile al Comune ai fini della corretta gestione della propria fiscalità.”.
Il Comune intimato, dal suo canto, oltre ad eccepire il difetto di giurisdizione di questo adito giudice, sostiene di non essere incorso in alcun inadempimento, perché, nella sua prospettazione, sarebbe stata la società ricorrente ad essere stata inadempiente, essendosi rifiutata di svolgere il servizio commessole pur dopo che le erano stati trasmessi una serie di dati qualificabili come all’occorrenza idonei.
Così sommariamente definite le posizioni delle parti, rileva in via preliminare il Tribunale che sussiste la propria giurisdizione a conoscere della presente controversia.
Il TAR osserva sul punto, premesso che “quando l’operatore privato si assume i rischi della gestione del servizio, rifacendosi sostanzialmente sull’utente mediante la riscossione di un qualsiasi tipo di canone, tariffa o diritto, allora si ha concessione, ragione per cui può affermarsi che è la modalità della remunerazione il tratto distintivo della concessione dall’appalto di servizi. Pertanto, si avrà concessione quando l’operatore si assuma in concreto i rischi economici della gestione del servizio, rifacendosi essenzialmente sull’utenza, mentre si avrà appalto quando l’onere del servizio stesso venga a gravare sostanzialmente sull’amministrazione”, va più specificamente osservato che è stato qualificato in termini di rapporto concessorio l’affidamento del servizio di tesoreria comunale, il quale, se pure presenta un oggetto più ampio del rapporto qui in discussione, comunque al pari di questo appare caratterizzato dal conferimento di funzioni pubblicistiche, con conseguente devoluzione delle relative controversie alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 133 cpa (con esclusione di quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi): pertanto, anche nella presente fattispecie, riguardante un profilo di risoluzione del rapporto avente ad oggetto il servizio pubblico di accertamento e riscossione delle entrate tributarie di un ente locale, deve concludersi per la sussistenza della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, 1° co., lett. c) cpa.
Nel merito, il ricorso è fondato e va accolto, nei termini di cui si dirà.
E’ stata provata dalla società ricorrente la sussistenza del vincolo obbligatorio tra le parti, mediante produzione di copia del contratto pubblico, con cui il Comune le aveva affidato i servizi di gestione, accertamento e riscossione ordinaria e coattiva delle entrate tributarie ed extratributarie e di tutti i servizi connessi e complementari, con decorrenza dall’1.1.2016 e per una durata fissata in anni 9.
Il Comune però non ha rispettato gli accordi contrattuali perché si è limitato a mere affermazioni (prive di supporto probatorio) circa l’aver fornito alla controparte, peraltro solo nel dicembre 2016, alcuni dati parziali, ancorché a sua detta fossero sufficienti ad effettuare le previste operazioni di accertamento relativamente alla TARSU 2011 e alla TARI 2015.
Di contro, invece, è rimasto comprovato che il Comune non era stato in grado di fornire alla società concessionaria alcuno dei dati indicati nell’art. 13 del regolamento pattizio, in quanto, come riferito in detta sede dal responsabile del Servizio “nonostante i ripetuti solleciti verbali e per iscritto, debitamente notificati circa l’acquisizione delle varie password di accesso ai vari siti quali – Agenzia delle Entrate – SISTER e PUNTO FISCO, nonché notizie circa la redazione di ruoli e specificamente quelli della TARI, sia per il principale che per i suppletivi, il responsabile del Servizio precedente, (….) , non ha rilasciato nulla, causando grave pregiudizio nella istruttoria dei vari procedimenti amministrativi per entrate di competenza.”: ma il mancato rispetto del detto espresso patto da parte del Comune concedente ha indiscutibilmente concretato un inadempimento grave nell’economia del concluso contratto, la cui esecuzione è rimasta evidentemente del tutto bloccata, essendo venuti a mancare alla società concessionaria gli strumenti per svolgere il servizio affidatole, tanto da aver essa dovuto, ad un certo punto (come incontestato tra le parti), chiudere lo sportello di ricevimento aperto nel territorio comunale (cosa che appare logicamente giustificata dal non poter fornire all’utenza informazioni di cui non era in possesso).
Peraltro, la gravità del detto inadempimento scaturisce anche dal fatto che la descritta situazione si è molto protratta nel tempo, di fatto bloccando l’attività della concessionaria per quasi un anno, finché questa non è pervenuta alla legittima determinazione di chiedere lo scioglimento dal vincolo obbligatorio.
Circa la quantificazione del danno subito dalla ricorrente, va esclusa la liquidazione di qualsivoglia importo per danno emergente, non essendo stato provato alcunché circa le spese che si assumono effettuate per addivenire al contratto o per procedere all’attuazione di questo per la parte possibile di competenza della concessionaria.
E’, viceversa, indiscutibile che vi sia stato un lucro cessante per la società ricorrente , legato al venire meno della sua qualità di concessionaria legata all’ente pubblico con un contratto di prestazioni di servizi per ben nove anni (trattandosi non di un danno alla chance, legato ad una mera possibilità di divenire contraente con la P.A., bensì di un danno effettivo, quantificabile con riferimento al presumibile utile di impresa ricavabile percentualmente in base del valore del corrispettivo in denaro pattuito).
Le conclusioni
La riconosciuta responsabilità del Comune nella risoluzione del contratto per inadempimento rende, altresì, fondata la domanda risarcitoria pure formulata in questa sede dalla società ricorrente.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania dichiara risolto per grave inadempimento del Comune intimato il contratto pubblico, intercorso con la ricorrente e avente ad oggetto l’affidamento dei servizi di gestione, accertamento e riscossione ordinaria e coattiva delle entrate tributarie ed extratributarie e di tutti i servizi connessi e complementari; condanna il Comune al risarcimento dei danni subiti conseguentemente dalla società ricorrente che liquida in complessivi euro 75.000,00 ai valori attuali.
T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VIII, 28 novembre 2017, n. 5600
