12/08/2016 – riforma dirigenza: il commento del collega Angelo Capalbo

 

Seppur annunciato e voluto dal Governo, nonostante alcune manifeste resistenze, il decreto attuativo della legge Madia sulla dirigenza pubblica non venne inserito all’ordine del giorno dell’ultimo Consiglio dei Ministri, prima della pausa si Ferragosto. 

Si è rinviato al prossimo, ma entro il termine fissato dalla legge delega. 

Non si può sottacere che su questo rinvio prevale una interpretazione parziale resa dagli organi di stampa da più tempo interessati ad una critica feroce nei confronti dei dirigenti pubblici, colpevoli, a loro dire, di rendere il sistema delle regole e dei vincoli legislativi limitativo ed ostativo dell’azione amministrativo e delle prerogative dei cittadini. 

Il rinvio sull’attuazione della riforma, per la parte che riguarda la selezione dei dirigenti, le nomine, le valutazioni sui rendimenti, la riduzione degli stipendi, la licenziabilità, non è dovuto solo alla forte pressione ancora manifesta nei ruoli dirigenziali, ma evidentemente incombe il macigno di una eventuale pronuncia di incostituzionalità e le forti tensioni nella maggioranza sull’esito del referendum istituzionale.

Sembrerebbe quindi che nella riunione del governo si sarebbero riscontrate diverse resistenze sull’ipotesi di dare via libera al provvedimento che dovrebbe rivedere gli incarichi a tempo e soggetti a valutazione periodica dei risultati. 

Con probabilità le resistenze sono scaturite da altre questioni come il fenomeno della migrazione dei docenti da sud a nord in cerca di lavoro che non nasce certo oggi, ma è una pratica consolidata che il mondo della scuola e della pubblica amministrazione in generale, vive da decenni, tanto da ritenere stucchevole il dibattito sulla contrapposizione nord-sud.

È privo di senso affermare che ognuno assume come pretesa la ricerca del lavoro “sotto casa”. Non è per tutti possibile scegliersi la sede più “gradita”, ma tale ricerca deve essere libera e non indotta forzatamente per vanificare del tutto la libertà di scelta e condizionarla a fattori esterni, anche di natura politica. Per evitare disagi e tensioni, proprio per la loro prevedibilità, anche nella dirigenza pubblica occorre porre massima cura nel mettere a punto un sistema di regole certe, chiare e trasparenti.

Nessuno contesta che la pubblica amministrazione necessita di cambiamenti ed adeguamenti a nuovi bisogni ed esigenze della collettività. Se ne discute da anni ed ogni tentativo di rinnovamento ha incontrato sulla sua strada limiti ed ostacoli. 

D’altronde non è possibile intervenire solo sulla riorganizzazione della pubblica amministrazione, ma nelle istituzioni nel loro complesso, introducendo sistemi decisionali più snelli e veloci e coinvolgendo nelle scelte direttamente i cittadini. 

Il rinnovamento investe anche la classe dirigente ed impone un accrescimento di competenze e capacità decisionali. Le azioni politiche che interessano i nostri territori richiedono scelte consapevoli e responsabili, volti essenzialmente alla tutela della salute ed alla tutela del patrimonio storico – artistico e dell’ambiente. Si tratta di beni collettivi che non possono essere calpestati e assecondati dagli interessi dei singoli. 

La riforma della PA introduce elementi di semplificazione e di contrazione dei tempi decisionali, che per alcuni procedimenti si rendeva necessario per garantire maggiore rapidità nell’esecuzione e gestione di progetti ed interventi pubblici. 

Il tema della responsabilità e della buona politica devono viaggiare sullo stesso binario. Non sono abbastanza diffuse in Italia le buone pratiche negli appalti e nella gestione dei buoni comuni. 

Ritenere di dover intervenire sulla dirigenza per rafforzare la responsabilità gestionale riducendo i controlli e ledendo le azioni di tutela non è la ricetta giusta per guarire i mali della pubblica amministrazione. Sono stati quindi individuate le carenze e le inefficienze del sistema, ma solo la dirigenza viene chiamata in causa. Eppure per la stampa le responsabilità di questo sfracello sono solo della burocrazia.

In questo contesto si cala la decisione di abolire la figura dei segretari comunali e provinciali nel senso di revisione dei sistemi di controllo e di superamento di ogni limite esterno nella scelta della figura di vertice dell’ente. Si profila così un nuovo sistema che vede in prospettiva maggiormente intrecciarsi la dirigenza con la politica. Storicamente i segretari comunali e provinciali sono stati considerati come soggetti pubblici “terzi” dipendenti dello Stato, Ente diverso da quello in cui si trovano ad operare, a tutela e protezione degli interessi dell’Ente in cui sono inseriti. 

Se si esclude la parentesi del Governo Monti, con l’affidamento delle funzioni ulteriori di responsabile della prevenzione della corruzione, si è tuttavia assistito, negli anni, ad una tendenza che vede gradualmente attenuarsi la posizione di terzietà all’interno del comune o della provincia. 

La legge n.124/2015 chiude definitivamente un epoca, abolisce la figura dei segretari comunali e provinciali ed attribuisce alla dirigenza le funzioni di attuazione dell’indirizzo politico, il coordinamento dell’attività amministrativa e controllo della legalità dell’azione amministrativa. Non sarà più quella figura con funzioni di assistenza giuridico – amministrativa nei confronti degli organi dell’ente, in ordine alla conformità dell’azione amministrativa alle leggi, allo statuto ed ai regolamenti.

Compito del decreto attuativo è di dare concretezza ai principi della legge delega, che attribuisce generiche funzioni di controllo della legalità dell’azione amministrative. Si tratta di una locuzione tautologica e di scarsa rilevanza sul piano concreto. Non c’è dubbio che ogni azione amministrativa sia svolta nel rispetto delle procedure previste dalla legge e dai regolamenti. Ma chi verifica se all’interno della singola azione amministrativa si compiano atti illegittimi, che se non denunciati perpetueranno indisturbati i propri effetti? Non è chiaro se questo controllo sarà preventivo o successivo. Ad ogni modo difficilmente potrà essere un controllo puntuale e diretto su singoli atti. D’altro canto se assume funzioni di attuazione dell’indirizzo politico, maggiore ne diventa la dipendenza e poco spazio verrà riservato all’azione di controllo. Tanto meno si attuerà il controllo negli Enti di massima dimensione (città metropolitane e comuni con popolazione superiore a 100 mila abitanti) qualora, in alternativa al dirigente apicale, potrà essere nominato un direttore generale.

La legge delega n. 124/2015 accomuna le diverse nuove discipline relative ai ruoli della dirigenza, con riferimento all’inquadramento, all’accesso, al sistema della formazione, alla mobilità nei ruoli, al conferimento degli incarichi, alla durata degli incarichi (salva la disciplina particolare per gli ex segretari comunali e provinciali), alla disciplina della disponibilità per i dirigenti privi di incarico, alla valutazione dei risultati, alla responsabilità, alla retribuzione, alla disciplina transitoria, alla revoca e divieto di rinnovo in settori sensibili ed esposti al rischio di corruzione.

Con riferimento al conferimento dell’incarico si prevede l’istituzione di apposita commissione per ogni ruolo, a cui compete definire i criteri generali per gli incarichi nonché il concreto utilizzo del sistema di valutazione dei risultati. Su questo aspetto sussistono tuttavia forti dubbi in merito alla selezione dei componenti delle commissioni. Saranno pienamente assicurati i requisiti di indipendenza, terzietà, onorabilità, assenza di conflitti di interessi? Le procedure di nomina dei commissari si effettueranno con procedure trasparenti, sulla base di requisiti di merito ed incompatibilità? Sussistono seri motivi di temere che la scelta dei membri delle commissioni continui ad essere frutto di logiche politiche spartitorie e per nulla caratterizzate da requisiti di indipendenza e merito.

Tuttavia la legge non supera il limite della separazione del rapporto organico da quello funzionale, che da sempre è stato una caratteristica per la figura del segretario comunale e provinciale. Questi confluiranno nel ruolo unico degli enti locali, ma di quale ente fanno parte? Non sarebbe stato più consono, per la storia e la funzione del segretario collegarlo nel ruolo statale? Rimane comunque quell’ibrido che nella legge delega non ha trovato soluzione e tantomeno lo sarà nel decreto delegato. 

Si estende a tutti i livelli della dirigenza il sistema dello spoil system voluto dalla legge Bassanini del 1997 per i segretari comunali. C’è da chiedersi per quale ragione si applica a tutti i dirigenti un sistema di nomina che per i segretari comunali e provinciali ha segnato conflitti e divergenze tanto da pensare di abrogare la stessa figura?

Occorre respingere le accuse di immobilismo e di radicamento nel sistema rivolte nei confronti dei dirigenti pubblici, sostenendo invece le ragioni dell’aggravamento della posizione prevaricatrice della politica nella scelta dei dirigenti che sono chiamati ad assolvere con disciplina ed onore l’impiego pubblico, sempre nel rispetto della tutela del buon andamento e dell’imparzialità della amministrazione.

Marina di Sibari, 11 agosto 2016 

Angelo Capalbo

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