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10/07/2018 - Segnalazioni in aumento ma ancora criticità per la tutela dei whistleblower

tratto da quotidianopa.leggiditalia.it

Segnalazioni in aumento ma ancora criticità per la tutela dei whistleblower

di Amedeo Di Filippo - Dirigente comunale

In tema di tutela dei whistleblower, la L. n. 179 del 2017 ha sostituito l'art. 54-bis , D.Lgs. n. 165 del 2001, prevedendo che il dipendente possa effettuare le segnalazioni, oltre che all'Anac, anche al RPCT. Nei confronti dell'autorità giudiziaria ordinaria e contabile rimane la possibilità della "denuncia".

L'oggetto delle segnalazioni e/o denunce sono le condotte illecite di cui il dipendente sia venuto a conoscenza in ragione del proprio rapporto di lavoro. In questi casi, egli "non può essere sanzionato, demansionato, licenziato, trasferito, o sottoposto ad altra misura organizzativa avente effetti negativi, diretti o indiretti, sulle condizioni di lavoro determinata dalla segnalazione".

L'adozione di eventuali misure "discriminatorie" è segnalata all'Anac, a cura dell'interessato o dalle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative nell'amministrazione nella quale le stesse sono state poste in essere. L'Anac è tenuta ad informare il Dipartimento della funzione pubblica "o gli altri organismi di garanzia o di disciplina", con evidente riferimento agli uffici disciplinari delle singole amministrazioni, affinché svolgano le attività e adottino gli eventuali provvedimenti di competenza.

Per "dipendente pubblico" è da intendersi non solo i dipendenti delle amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1, comma 2, D.Lgs. n. 165 del 2001, ma anche: i dipendenti degli enti pubblici economici; i dipendenti di enti di diritto privato sottoposti a controllo pubblico ai sensi dell'art. 2359 c.c., ossia le società partecipate e controllate da enti pubblici; i lavoratori e i collaboratori delle imprese fornitrici di beni o servizi e che realizzano opere in favore dell'amministrazione pubblica, quindi i dipendenti di tutti gli operatori economici che abbiano appalti o concessioni di qualsiasi natura e importo.

Circa l'identità del segnalante, la legge opera distinzioni a seconda del giudice adìto:

- nel caso di ricorso all'autorità ordinaria, l'identità del segnalante "è coperta dal segreto" secondo quanto dispone l'art. 329 c.p.p.;

- nell'ambito del procedimento dinanzi alla Corte dei conti, l'identità non può essere rivelata fino alla chiusura della fase istruttoria;

- nell'ambito del procedimento disciplinare, l'identità non può essere rivelata ove la contestazione dell'addebito disciplinare sia fondata su accertamenti distinti e ulteriori rispetto alla segnalazione, anche se conseguenti alla stessa; qualora la contestazione sia fondata, in tutto o in parte, sulla segnalazione e la conoscenza dell'identità del segnalante sia indispensabile per la difesa dell'incolpato, la segnalazione sarà utilizzabile ai fini del procedimento disciplinare solo in presenza di consenso del segnalante alla rivelazione della sua identità.

La segnalazione è sottratta all'accesso previsto dagli artt. 22 ss., L. n. 241 del 1990. L'Anac, sentito il Garante della privacy, adotta apposite linee guida relative alle procedure per la presentazione e la gestione delle segnalazioni, le quali prevedano l'utilizzo di modalità anche informatiche e promuovano il ricorso a strumenti di crittografia per garantire la riservatezza dell'identità del segnalante e per il contenuto delle segnalazioni e della relativa documentazione.

L'Autorità anticorruzione detiene il potere sanzionatorio nei confronti del "responsabile" rispetto ad alcuni casi specifici: qualora nell'ambito dell'istruttoria accerti l'adozione di misure discriminatorie, la sanzione amministrativa pecuniaria va da 5.000 a 30.000 euro; qualora accerti l'assenza di procedure per l'inoltro e la gestione delle segnalazioni ovvero l'adozione di procedure non conformi, la sanzione va da 10.000 a 50.000 euro; stesso range qualora accerti il mancato svolgimento di attività di verifica e analisi delle segnalazioni ricevute.

E' poi inserito un potere riduttivo della sanzione per l'Autorità, la quale ne determina l'entità "tenuto conto delle dimensioni dell'amministrazione o dell'ente cui si riferisce la segnalazione".

Viene quindi posto a carico dell'amministrazione pubblica o dell'ente l'onere di dimostrare che le misure discriminatorie o ritorsive, adottate nei confronti del segnalante, sono motivate da ragioni estranee alla segnalazione stessa. Nel caso contrario sono nulli. Qualora licenziato, il segnalante deve essere reintegrato nel posto di lavoro.

Le tutele però non sono garantite nei casi in cui sia accertata, anche con sentenza di primo grado, la responsabilità penale del segnalante per i reati di calunnia o diffamazione o comunque per reati commessi con la denuncia ovvero la sua responsabilità civile, per lo stesso titolo, nei casi di dolo o colpa grave.

L'8 febbraio 2018 l'Anac ha messo on line l'applicazione informatica per la segnalazione di condotte illecite, finalizzata alla acquisizione e gestione, nel rispetto delle garanzie di riservatezza, delle segnalazioni da parte dei pubblici dipendenti. Registrando la segnalazione sul portale il dipendente ottiene un codice identificativo univoco da utilizzare per "dialogare" con Anac in modo spersonalizzato e per essere costantemente informato sullo stato della segnalazione inviata.

L'Autorità, qualora ritenga la segnalazione fondata nei termini chiariti dalla determinazione 28 aprile 2015, n. 6 - "Linee guida in materia di tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti (c.d. whistleblower)" - può avviare un'interlocuzione col Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza dell'amministrazione oggetto di segnalazione o disporre l'invio della segnalazione alle istituzioni competenti (Ispettorato per la Funzione Pubblica, Corte dei conti, Autorità giudiziaria, Guardia di Finanza).

I numeri della Relazione 2017

Le segnalazioni ricevute dall'Autorità salgono dalle 19 del 2014 alle 955 pervenute fino al 31 maggio 2018. Quelle medie al mese erano 0,75 nel 2014, sono 66,80 nel 2018. La distribuzione territoriale è rimasta sostanzialmente identica: intorno al 43% dal sud, il 22% dal centro e il 33% dal nord, le altre dall'estero e da provenienza non indicata.

I soggetti segnalanti sono nella maggior parte dei casi dipendenti e dirigenti pubblici, appartenenti soprattutto ad enti locali, seguiti da lavoratori e collaboratori di imprese fornitrici di beni e servizi e cittadini o associazioni. Le principali segnalazioni riguardano demansionamenti o trasferimenti illegittimi, seguite da quelle relative a "cattiva amministrazione", incarichi e nomine illegittime, appalti, concorsi, conflitti di interesse, mancata attuazione della disciplina anticorruzione.

Tra le condotte più significative oggetto di segnalazione si registrano le procedure di gara aggiudicate ad una ditta vicina al Sindaco, false attestazione di agibilità, abuso d'ufficio per cancellazione di verbale, illegittimità riferite alle nomine e ad assenze per malattie, appalti, conflitti di interesse, false timbrature di cartellini.

Le segnalazioni sono inviate alla Procura della Repubblica (16 nel 2018), alla Corte dei Conti (10), alla Guardia di Finanza, quando ne ricorrono i presupposti, all'Ispettorato per la Funzione Pubblica (15) per le ipotesi di discriminazione e per le segnalazioni di competenza del Dipartimento. Altre volte conducono alla adozione di provvedimenti di ordine da parte dell'Anac o sanzionatori ex L. n. 179 del 2017o da parte dell'Ufficio Vigilanza Appalti dell'Autorità.

Il documento poi elenca il numero e la tipologia di condotte segnalate nel 2017. Nelle amministrazioni centrali: 10 al MEF, 56 all'Agenzia delle entrate, 5 al Ministero del lavoro; nelle Regioni: 17 in Regione, 2 nel Lazio; nei Comuni: 2 al Comune di Catania, 19 a Milano, 3 a Napoli, 21 a Palermo, 11 a Roma, 1 sola a Torino, 2 a Trieste; nelle ASL: 12 a Bologna, 21 a Bari, 1 a Roma, 1 a Torino; nell'Università del Salento, con 3 segnalazioni; nelle Autorità, in cui non si è registrata alcuna segnalazione; nelle società pubbliche: 11 in Consip, 53 alla Rai, 1 all'AMA, 27 alla Leonardo S.p.a.

Non hanno ricevuto segnalazioni le seguenti amministrazioni: Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell'Interno, Autorità portuale Mar Tirreno Centrale e Orientale, Inps, Inail, Università di Genova e di Catanzaro, Comuni di Vibo Valentia, Potenza, Perugia, Azienda Metropolitana Trasporti di Catania, Regione Basilicata.

Il documento elenca anche alcuni "esiti virtuosi" raggiunti da alcune amministrazioni:

- Comune di Catania, che ha istituito un nucleo collegiale per la valutazione delle segnalazioni e svolto attività di comunicazione per stimolare l'utilizzo della nuova piattaforma;

- Comune di Milano, che ha individuato le problematiche organizzative e gestionali suscettibili, alla lunga, di portare disfunzioni dannose per l'ente;

- Comune di Napoli, con le attività di formazione rivolte ai dipendenti;

- Comune di Roma Capitale, con la revisione delle procedure amministrative al fine di renderle più semplici, chiare e trasparenti;

- AUSL di Bologna, con la segnalazione riguardante il presunto illecito accaparramento di clientela da parte di imprese funebri presso la camera mortuaria che ha comportato la revisione dei flussi informativi sui decessi alle portinerie;

- Consip, con la possibilità di inoltrare segnalazioni da parte di operatori economici che si interfacciano con la società;

- Agenzia delle entrate, con l'arresto di dipendenti a conclusione di indagini avviate negli anni precedenti in seguito a segnalazioni WB.

Il 3° Rapporto si conclude con l'elenco delle criticità:

- mancanza di specifici poteri di indagine utili al riscontro dei fatti segnalati, con allungamento dei tempi dell'istruttoria;

- utilizzo improprio dell'istituto con segnalazioni riferite a materie non di competenza dell'ente;

- scarsa qualità delle segnalazioni;

- scarsa fiducia nell'istituto del WB;

- difficoltà a trattare le segnalazioni provenienti dai collaboratori delle imprese appaltatrici;

- difficoltà dell'istituto ad attecchire nei contesti lavorativi di ridotte dimensioni.

Problematiche aperte sulle quali l'Anac chiama a riflettere il legislatore e la società civile.

3° Rapporto annuale sul whistleblowing, Autorità Nazionale Anticorruzione

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Vi hanno detto che è bene vincere le battaglie? | Io vi assicuro che è anche bene soccombere, che le battaglie sono perdute nello stesso spirito in cui vengono vinte. || Io batto i tamburi per i morti, | per loro imbocco le trombe, suono la marcia più sonora e più gaia. || Gloria a quelli che sono caduti! | A quelli che persero in mare le navi di guerra! | A quelli che scomparvero in mare! A tutti i generali che persero battaglie, e a tutti gli eroi che furono vinti! | A gli infiniti eroi ignoti, eguali ai più sublimi eroi famosi.

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