Il “conflitto di interessi” dal Regno d’Italia alla Repubblica, da Quintino Sella a Maria Elena Boschi

di Salvatore Sfrecola

Il tema del “conflitto di interessi” ricorre di frequente nella polemica politica e giornalistica per additare all’attenzione dell’opinione pubblica situazioni che si ritengono contrarie all’interesse primario dell’esercizio di pubbliche funzioni quando, in forme diverse, le autorità politiche e/o amministrative non sarebbero potenzialmente neutrali in vista di decisioni con effetti su realtà economiche pubbliche e private.

Diciamo subito che di conflitto di interessi si può parlare in rapporto alle norme che lo disciplinano, la legge 20 luglio 2004, n. 215 (c.d. legge Frattini, dal Ministro della funzione pubblica che aveva presentato il relativo disegno di legge) ed il decreto legislativo 8 aprile 2013, numero 39, che detta norme anticorruzione in materia di pubblico impiego. Al fine di valorizzare quella che viene chiamata “cultura dell’integrità”, attraverso l’applicazione di valori, principi e norme nelle attività quotidiane delle organizzazioni pubbliche che vanno anche oltre l’attuazione delle misure anticorruzione. In proposito, la Commissione ministeriale (della pubblica amministrazione) ha rimarcato che l’integrità “costituisce… un principio che sottende tanto le politiche di prevenzione della corruzione quanto le misure di etica pubblica, quali, ad esempio, i codici di condotta, le discipline della stabilità, incompatibilità e ineleggibilità, i limiti al conflitto di interesse”. Con la conseguenza che le norme presenti nell’ordinamento costituiscono un sistema di misure finalizzate anche ad incidere in quelle aree “grigie” che, pur non giungendo a situazioni di illegalità, vengono normalmente considerate come moralmente inaccettabili e potenzialmente idonee a degenerare in pratiche corruttive. Da questo punto di vista il conflitto di interessi “percepito” dall’opinione pubblica, come avviene per la corruzione, va molto al di là delle fattispecie espressamente previste dalla legge, perché la sensibilità della gente su questi temi è particolarmente acuita da una diffusa diffidenza nei confronti della politica.

Ne dà dimostrazione il dibattito parlamentare e giornalistico sulla vicenda di Banca Etruria e sul comportamento tenuto dal Ministro per le riforme e i rapporti con il Parlamento Maria Elena Boschi, in ragione della circostanza che il padre della stessa era, al momento della crisi dell’istituto di credito, vice presidente. Nessuna incompatibilità normativamente percepibile. Tuttavia il fatto che un membro del governo si sia assentato nel corso di un Consiglio dei ministri destinato ad adottare misure tese a salvare la banca, insieme ad altre nelle stesse condizioni di crisi, se può soddisfare una valutazione di stretta legalità costituisce, agli occhi dei cittadini, certamente una situazione quanto meno inopportuna per chi è titolare di una altissima funzione governativa. Infatti l’espediente di assentarsi nel corso di un Consiglio dei ministri che discute, per adottarle, misure in favore di un istituto di credito al cui vertice siede il familiare di un ministro evidentemente non soddisfa quelle ragioni di etica istituzionale che debbono presiedere all’esercizio di una funzione pubblica. In ragione della circostanza che il ministro, temporaneamente assente, è comunque partecipe di una riflessione comune ai membri del Gabinetto che si realizza attraverso l’adozione di quelle misure di sostegno alle banche che formalmente non approva.

Ugualmente è stata oggetto di attenzione, da parte del Fatto Quotidiano, citiamo dal titolo del 5 febbraio, la vicenda dell’ex Amministratore di EXPO’, oggi candidato Sindaco di Milano: “Sala e il vicesindaco che gli dà le varianti e poi gli fa la villa”. Si parla della ditta di Michele Sacco, numero due in comune a Zoagli fino al 2014. Il figlio, Assessore al patrimonio, dice: “Uno che costruisce non può stare in politica?” Certo che può stare in politica, ma ne trarrebbe solamente un danno in quanto dovrebbe astenersi ogni volta che la sua attività politica sfiora, anche indirettamente, gli interessi professionali propri o della categoria di appartenenza, cioè assai spesso. E se sta in politica – pensa la gente – è perché sa di poterne trarre qualche vantaggio, quanto meno in termini di conoscibilità che, anche quando non illecito, è pur sempre un interesse che può collidere con decisioni assunte o da assumere nell’interesse della Comunità amministrata: siano di carattere fiscale, urbanistico o dirette alla disciplina del commercio.

È materia, questa, molto delicata che in altri ordinamenti, fortemente permeati di valori etici, non danno neppure luogo a discussione. Chi si trova in una situazione anche solamente “imbarazzante” non entra in politica e se il conflitto è sopravvenuto, normalmente deve abbandonare l’incarico pubblico. Un imbarazzo che può nascere dall’attività professionale, oltre che propria  di un coniuge o di un parente stretto. O dal possesso di importanti partecipazioni in attività imprenditoriali che forniscono beni o servizi per le amministrazioni o gli enti pubblici. In genere è considerato in potenziale conflitto chiunque è titolare di una rilevante attività imprenditoriale perché facilmente si trova a decidere di questioni che direttamente o indirettamente lo interessano. E questo è sempre più evidente a mano a mano che si sale nelle responsabilità do governo della cosa pubblica, dal comune alla regione allo stato.

Così accade dappertutto nei paesi ad elevata moralità pubblica, così accadeva all’inizio dello Stato nazionale. In proposito vale la pena di riandare ad un episodio che ha riguardato un famoso Ministro delle finanze del Regno d’Italia, Quintino Sella, proprio al momento di decidere sulla richiesta di entrare a far parte del governo. Siamo nel 1862, Presidente del Consiglio incaricato è Urbano Rattazzi. Quintino Sella, ingegnere idraulico a venti anni, presto professore di geometria applicata e mineralogia a Torino, poi di matematica, una passione per i minerali dei quali sarà un esperto internazionalmente riconosciuto, appartiene ad una potente famiglia piemontese, attiva nel biellese nel settore della lavorazione della lana fin dal 1600, impegnata nell’800 in una significativa meccanizzazione del settore. In seguito avrà un istituto bancario ancora oggi di rilievo, la Banca Sella. Insomma attività industriali per le quali la famiglia aveva vinto gare di appalto per l’attribuzione di commesse pubbliche. Accade dunque che, richiesto dal Presidente del Consiglio di entrare a far parte del governo come Ministro delle finanze (lo sarà per tre volte con alcuni intervalli fino al 1873) il giovane Quintino (classe 1827, aveva, dunque, 35 anni) abbia indirizzato al nonno, il patriarca della famiglia, una lettera nella quale gli chiedeva un consiglio se accettare l’incarico ministeriale  facendo presente che, in caso di accettazione, dal momento del giuramento le imprese di famiglia avrebbero dovuto ritirarsi dagli appalti pubblici. La risposta del nonno è esemplare. Per la famiglia l’incarico di ministro del Re sarebbe stato un grande onore e conseguentemente dal giorno del suo giuramento le imprese di famiglia si sarebbero ritirate dagli appalti pubblici.

È stato un grande Ministro delle finanze, esponente di primo piano della Destra storica, anche se conosciuto dai più per l’aumento delle imposte e, in particolare, di quella, odiosa, sul macinato. Il Ministro che ha portato al pareggio il bilancio dello Stato e immaginato ed avviato un grande progetto di investimenti pubblici utili allo sviluppo economico e sociale del Paese, tanto da essere definito un keynesiano ante litteram.

Successivamente qualche polemista, tra quanti amano denigrare il proprio Paese “a prescindere” dalle vere responsabilità, una genia mai scomparsa, ebbe a definire “italietta” quella che visse il difficile avvio dell’unità d’Italia, che portava sotto un unico governo realtà storiche, culturali ed economiche tanto diverse con problematiche antiche e pesanti, come dimostra la realtà di molte regioni meridionali le quali pure avrebbero avuto la possibilità di raggiungere condizioni di benessere in relazione al valore economico dell’agricoltura, dell’industria di trasformazione, dell’immenso patrimonio ambientale oltre che storico artistico che una intelligente valorizzazione sarebbe stata capace di sfruttare in termini di ricchezza per le imprese e di occupazione. Basti pensare che oggi la Regione siciliana a statuto speciale, anzi specialissimo, vive in condizioni non molto distanti da quelle del tempo del Principe di Salina, che tutti conosciamo attraverso Il Gattopardo, lo straordinario romanzo storico di Giuseppe Tomasi di Lampedusa.

Duole veramente che, per rimarcare l’esigenza di una gestione corretta del potere, si debba tornare indietro negli anni per individuare personalità della politica integerrime per le quali il sacrificio di carriere e ricchezze per servire lo Stato era la regola. Una regola non giuridica, di quelle che i cittadini onesti sentono istintivamente come necessarie e logiche. Il politico, l’amministratore pubblico devono farsi da parte quando le funzioni esercitate sfiorano situazioni nelle quali il fare o il non fare influenzano i mercati e/o la gestione e l’economia delle imprese. Per cui non è sufficiente, come si legge nell’art. 2 della legge n. 215/2004, definire come incompatibile la posizione di un titolare di cariche governative con l’assunzione di impegni all’interno di Consigli di Amministrazione, di amministratore delegato o direttore generale, e più in generale di svolgere l’attività di imprenditore. Fino al sostanziale divieto ad esercitare il diritto di voto in assemblea nel momento in cui il governante sia socio di un’impresa. Né che (art. 3) il conflitto d’interessi sia definito in rapporto ad un’incidenza, derivante da un atto od omissione del soggetto, sul proprio patrimonio, su quello del coniuge, o su quello dei parenti entro il secondo grado, con danno per l’interesse pubblico.

Infatti il testo è stato duramente criticato anche sotto il profilo punisce il conflitto d’interesse, senza però prevenirlo.

Secondo alcuni pareri i principali punti di criticità sono rappresentati dal fatto che la legge non prevede l’ineleggibilità di un soggetto in potenziale conflitto di interessi, ma solamente l’incompatibilità nell’assumere incarichi differenti da quelli di governo, o nell’adottare atti od omissioni da cui deriverebbe “un’incidenza specifica e preferenziale sul patrimonio”.

Quest’ultimo aspetto è definito come conflitto d’interessi solo quando da un atto od omissione deriverebbe un “danno per l’interesse pubblico”. Inoltre un secondo punto di particolare problematicità risiede nel fatto “che la legge 215 non ricomprende la “mera proprietà” di un’impresa né tra le ipotesi di incompatibilità né tra le ipotesi di conflitto di interessi”.

Un altro argomento di critica è rappresentato dalla determinazione del “danno per l’interesse pubblico”, valutazione sostanzialmente politica che è arduo definire in termini di consentano un’efficace intervento dell’Autorità giudiziaria.

8 febbraio 2016