Remunerazione del servizio di trasporto scolastico erogato dagli enti locali
di Cristina Montanari – Responsabile dell’Area Finanziaria-Tributi del Comune di Serramazzoni e Vicesegretario Comunale
La fine del 2019 ha visto un intervento molto atteso dai comuni e dalle famiglie con ragazzi di età scolare: il D.L. 29 ottobre 2019, n. 126, recante “Misure di straordinaria necessità ed urgenza in materia di reclutamento del personale scolastico e degli enti di ricerca e di abilitazione dei docenti“, come convertito, con modificazioni, dalla L. 20 dicembre 2019, n. 159 (in G.U. Serie Generale n. 303 del 28 dicembre 2019), al fine di potenziare il servizio di trasporto scolastico, rendendo effettivo l’esercizio del diritto allo studio, consente la riduzione o l’azzeramento della quota corrisposta dalle famiglie per i servizi di trasporto scolastico rispetto ai costi sostenuti dall’ente locale, in relazione alle condizioni della famiglia e sulla base di una delibera motivata, nel rispetto dell’equilibrio di bilancio.
Dopo un primo tentativo non andato a buon fine (ci si riferisce alla bozza di decreto legge recante «Misure di straordinaria necessità ed urgenza nei settori dell’istruzione, dell’università, della ricerca e dell’alta formazione artistica musicale e coreutica», approvato dal Consiglio dei ministri il 6 agosto 2019 con la formula “salvo intese” e, in particolare, l’art. 5 – rubricato “Disposizioni urgenti in materia di servizi di trasporto scolastico“: lo scritto, contenente una specifica disposizione volta a garantire la gratuità del servizio di trasporto scolastico e che si esprimeva, dunque, conformemente alla nuova normativa di cui si discute, avrebbe dovuto concretizzarsi in un testo finale per approdare in Gazzetta Ufficiale entro il 28 agosto 2019, in tempo per la ripresa dell’anno scolastico 2019/2020; come noto, la normativa non ha visto la luce, lasciando aperto lo scenario delineato dalle Corti dei conti territoriali in materia, che avevano ritenuto che il servizio di trasporto scolastico non potesse essere fornito gratuitamente, così, perpetrando le incertezze e le difficoltà dei Sindaci al riguardo), il legislatore interviene su un contenzioso giurisdizionale concernente la qualificazione del servizio di trasporto degli alunni delle scuole di cui all’art. 5, D.Lgs. 13 aprile 2017, n. 63. In una prima fase, infatti, alcune sezioni regionali di controllo della Corte dei conti avevano assimilato tale servizio ad un servizio di trasporto pubblico locale, richiedendo, pertanto, che i comuni, ai sensi dell’art. 117, D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, sottoponessero il servizio a una tariffa che costituisse il corrispettivo dei servizi pubblici.
Successivamente la Corte dei conti-Sezione Autonomie, con la delibera 18 ottobre 2019, n. 25/SEZAUT/2019/QMIG, ha invece precisato che il servizio di trasporto scolastico non può essere qualificato come trasporto pubblico locale, bensì come un servizio pubblico essenziale a garanzia del primario diritto allo studio; tale qualificazione non osta quindi, a differenza di quella di servizio di trasporto pubblico locale, ad una forma di graduazione della tariffa o di gratuità stabilita dall’ente locale.
La norma in esame recepisce, sostanzialmente, l’orientamento del giudice dei conti affermato dalla delibera n. 25/2019.
La disposizione non comporta nuove o maggiori spese per la finanza pubblica, poiché è previsto che i Comuni possano ridurre la quota di partecipazione delle famiglie al costo dei servizi di trasporto degli alunni, nel rispetto tuttavia dell’equilibrio di bilancio.
In base alla norma in commento, i parametri che legittimano la riduzione o l’azzeramento della quota di partecipazione diretta delle famiglie per il servizio di trasporto scolastico sono: i) la “condizione” della famiglia (non vi sono specificazioni ulteriori in merito alle particolari circostanze in cui deve trovarsi la famiglia beneficiaria); sulla questione, tuttavia, si fa presente che l’art. 3, D.Lgs. n. 63/2017, stabilisce che “in caso di contribuzione delle famiglie, gli enti locali individuano i criteri di accesso ai servizi e le eventuali fasce tariffarie in considerazione del valore dell’indicatore della situazione economica equivalente, di seguito denominato ISEE, ferma restando la gratuità totale qualora già prevista a legislazione vigente“; ii) il rispetto dell’equilibrio di bilancio di cui all’art. 1, commi 819/826, L. 30 dicembre 2018, n. 145, da parte dell’ente locale. Le modalità con cui tale riduzione o azzeramento può essere disposto sono definite con delibera motivata da parte dell’ente locale.
Si segnala, inoltre, che: i) l’art. 5, D.Lgs. n. 63/2017, richiamato nel disposto normativo, al comma 2 si riferisce testualmente al trasporto degli alunni e delle alunne delle scuole primarie statali, mentre il comma 1 tratta, in generale, del trasporto scolastico per tutti gli ordini di scuola: occorrerebbe, dunque, un chiarimento circa l’ambito di applicazione della disposizione in commento, che, tuttavia, menzionando “gli alunni“, parrebbe riferita solo alla scuola primaria; ii) non mancheranno i chiarimenti in merito alla possibile efficacia retroattiva della disposizione in esame, considerato che essa intenderebbe avere, secondo la relazione illustrativa alla legge, natura interpretativa, anche se manca un’esplicitazione in tal senso nel testo di legge.
L’amministrazione comunale eroga una serie di servizi aggiuntivi per agevolare l’integrazione nel sistema scolastico degli alunni residenti nel territorio comunale; tali servizi possono essere gestiti dal comune direttamente, attraverso l’utilizzo di terzi o mediante altre forme consentite dalla legge; in alcuni casi è prevista una compartecipazione economica dell’utente che ne usufruisce. Tra i principali servizi integrativi all’attività didattica sono da annoverare: trasporto, refezione, assistenza pre-post scuola e centri estivi.
Salvo quanto eventualmente disposto in materia dalla legislazione regionale, in considerazione del fatto che la normativa nazionale attribuisce espressamente le funzioni di assistenza scolastica relative all’obbligo scolastico ai comuni e considerato che il trasporto rientra certamente nell’ambito dei servizi di assistenza scolastica, il trasporto scolastico degli alunni interessati dall’obbligo scolastico compete sempre ai comuni anche quando riguarda alunni del secondo ciclo. Ciò non esclude ovviamente che le relative funzioni possano essere svolte dalla provincia su delega dei comuni.
La funzione principale del servizio di trasporto scolastico è facilitare il raggiungimento della scuola da parte degli alunni e rendere più agevole, specie per gli alunni domiciliati in località distanti o che comunque hanno problemi di collegamento con l’istituto scolastico, l’esercizio del diritto allo studio; in ragione di ciò, non possono sussistere dubbi sul fatto che il servizio di trasporto scolastico degli alunni delle scuole dell’infanzia e dell’obbligo, agevolando il perseguimento degli obiettivi educativi degli utenti, è certamente configurabile quale servizio pubblico locale.
Il servizio di trasporto non è generalmente obbligatorio (la giurisprudenza ha chiarito che in materia di trasporto scolastico, l’obbligo eventualmente configurabile a carico del Comune consiste sostanzialmente nell’istituzione ed erogazione del servizio) e viene fornito dai comuni su richiesta delle famiglie e prevalentemente a pagamento, con un’importante quota di spesa a carico del bilancio; soprattutto, nel caso di piccoli comuni (o frazioni comunali distanti fra loro) senza plessi scolastici, il servizio di trasporto diventa parte integrante del diritto allo studio.
La materiale organizzazione e gestione dello stesso compete ai comuni che, pur nell’ambito della normativa statale e regionale, godono di ampia discrezionalità nella concreta disciplina di tale servizio; tuttavia, ciascun Comune, sulla base della propria situazione territoriale, delle risorse finanziarie disponibili per l’erogazione del servizio e degli indirizzi politico-amministrativi che intende perseguire, può definire il livello della prestazione anche con riferimento ai criteri di ammissione al servizio e agli eventuali costi a carico dell’utenza (come per tutti i servizi pubblici locali, ai sensi dell’art. 42 T.U.E.L., l’organo competente in materia di organizzazione del servizio, forma di gestione e disciplina generale delle tariffe è il Consiglio comunale).
L’Ente, in ogni modo, non è esonerato dall’obbligo di adoperarsi con tutte le risorse operative ed economiche disponibili, per erogare il servizio al maggior numero di utenti possibili, poiché la non erogazione del servizio costituisce certamente un’ipotesi eccezionale da congruamente motivare; solo nel caso in cui, per il modesto numero di utenti, il servizio risultasse eccessivamente oneroso e anti-economico, può essere valutato di sopprimere/non attivare il servizio stesso, sostituendolo con servizi di linea, se esistenti e prevedendo, al contempo, contributi/agevolazioni alle famiglie.
In ogni caso, costituisce un punto fermo la ricostruzione del giudice contabile in materia, laddove sostiene che: i) “L’unica qualificazione del servizio di che trattasi rispettosa del dettato normativo che ne disciplina l’erogazione, porta a ricondurre il trasporto scolastico ad un servizio pubblico essenziale a garanzia del primario diritto allo studio la cui mancata fruizione può, di fatto, inibire allo studente il raggiungimento della sede scolastica, con conseguente illegittima compressione del diritto costituzionalmente garantito“; ii) “Ne consegue che il servizio di che trattasi, per le sue peculiari caratteristiche, assolve alle funzioni di servizio pubblico essenziale posto a garanzia del diritto allo studio, diritto contemplato e garantito dalla Carta Costituzionale, la cui erogazione, nella ricorrenza dei presupposti di legge, deve essere assicurata da tutti i soggetti costituenti la Repubblica Italiana (art. 114 Cost.) sulla base del principio di sussidiarietà verticale, in conformità al quale l’erogazione del servizio spetta all’Ente Locale, in quanto soggetto più prossimo al cittadino“.
L’art. 2, D.Lgs. n. 63/2017, stabilisce che lo Stato, le regioni e gli enti locali, nell’ambito delle rispettive competenze e nei limiti delle effettive disponibilità finanziarie, umane e strumentali disponibili a legislazione vigente, programmano gli interventi per il sostegno al diritto allo studio delle alunne e degli alunni, delle studentesse e degli studenti al fine di fornire, su tutto il territorio nazionale, i seguenti servizi: a) servizi di trasporto e forme di agevolazione della mobilità; b) servizi di mensa; c) fornitura dei libri di testo e degli strumenti didattici indispensabili negli specifici corsi di studi; d) servizi per le alunne e gli alunni, le studentesse e gli studenti ricoverati in ospedale, in case di cura e riabilitazione, nonché per l’istruzione domiciliare.
In base all’art. 3 del medesimo D.Lgs. n. 63/2017, detti servizi sono erogati in forma gratuita ovvero con contribuzione delle famiglie a copertura dei costi, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.
Sul piano della normativa sulla copertura della spesa per i servizi pubblici, si ricorda che il T.U.E.L.: i) all’art. 112, dispone che “gli enti locali, nell’ambito delle rispettive competenze, provvedono alla gestione dei servizi pubblici che abbiano per oggetto produzione di beni ed attività rivolte a realizzare fini sociali e a promuovere lo sviluppo economico e civile delle comunità locali“; ii) all’art. 117, sulle tariffe dei servizi pubblici, prevede che gli “enti interessati approvano le tariffe dei servizi pubblici in misura tale da assicurare l’equilibrio economico-finanziario dell’investimento e della connessa gestione“, secondo precisi criteri per il calcolo della tariffa; le tariffe costituiscono il corrispettivo dei servizi pubblici.
L’art. 5, D.Lgs. n. 63/2017: i) al comma 1 prevede che, nella programmazione dei servizi di trasporto e delle forme di agevolazione della mobilità per gli alunni e gli studenti, sono incentivate le forme di mobilità sostenibile; ii) il comma 2 dispone a sua volta che le regioni e gli enti locali, nell’ambito delle rispettive competenze, assicurano il trasporto degli alunni delle scuole primarie statali per consentire loro il raggiungimento della più vicina sede di erogazione del servizio scolastico; il servizio è assicurato su istanza di parte e dietro pagamento di una quota di partecipazione diretta, senza nuovi o maggiori oneri per gli enti territoriali interessati; iii) il successivo comma 3 prevede che tale servizio è assicurato nei limiti dell’organico disponibile e senza nuovi o maggiori oneri per gli enti pubblici interessati.
Tale previsione s’inquadra fra quelle, complessivamente recate dal medesimo decreto, finalizzate a garantire l’effettività del diritto allo studio su tutto il territorio nazionale fino al completamento del percorso d’istruzione secondaria di secondo grado.
Dubbi interpretativi circa la portata dell’art. 5, D.Lgs. n. 63/2017 sono emersi alla luce di alcune delibere delle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, le quali rispondevano a quesiti posti dai comuni circa la possibilità di consentire la gratuità del servizio di trasporto scolastico, in quanto il trasporto scolastico veniva qualificato come servizio pubblico di trasporto, come tale escluso dalla disciplina normativa dei servizi pubblici a domanda individuale ex D.M. 31 dicembre 1983, e la cui erogazione, di conseguenza, era ancorata alla tariffazione di cui all’art. 117 T.U.E.L. Seppure con alcune differenze, si richiamano le seguenti delibere: i) C.conti-Puglia, 25 luglio 2019, n. 76; ii) C.conti-Piemonte, 6 giugno 2019, n. 46; iii) C.conti-Sicilia, 25 febbraio 2015, n. 115 e 10 ottobre 2018, n. 178; iv) C.conti-Campania: 21 giugno 2017, n. 222 e 12 novembre 2018, n. 126; v) C.conti-Molise, 14 settembre 2011, n. 80. In particolare, le sezioni regionali di controllo per il Piemonte e per la Puglia, hanno affermato che «la natura di servizio pubblico, in quanto oggettivamente rivolto a soddisfare esigenze della collettività, comporta, pertanto, che per il trasporto scolastico siano definite dall’Ente adeguate tariffe a copertura dei costi, secondo quanto stabilito dall’articolo 117 del TUEL», con la conseguenza che la sua copertura finanziaria deve avvenire mediante i corrispettivi versati dai richiedenti il servizio, attraverso una quota «che, nel rispetto del rapporto di corrispondenza tra costi e ricavi, deve essere finalizzata ad assicurare l’integrale copertura dei costi del servizio», ma non si esclude la possibilità di ricomprendere, tra le risorse volte ad assicurare l’integrale copertura dei costi, «le contribuzioni regionali e quelle autonomamente destinate dall’ente nella propria autonomia finanziaria purché reperite nel rispetto della clausola d’invarianza finanziaria espressa nel divieto dei nuovi e maggiori oneri (…), con corrispondente minor aggravio a carico all’utenza».
La ricostruzione della vicenda e della giurisprudenza contabile è stata poi effettuata nella più sopra richiamata delibera n. 25/2019 della Corte dei conti-sezione Autonomie e che muove, anzitutto, dalla definizione di “trasporto pubblico locale” e di “servizio pubblico a domanda individuale”, affermando: i) che il servizio di trasporto scolastico non può essere qualificato come “trasporto pubblico locale” in quanto “privo degli elementi qualificanti di questo“: al trasporto scolastico, infatti, può accedere solo una ben precisa tipologia di utenza (studenti residenti sul territorio e, per il servizio di cui all’art. 5, comma 2, D.Lgs. n. 63/2017, solo studenti della scuola primaria statale), i percorsi e gli orari sono strettamente funzionali alla fruizione del servizio scolastico e non vi è una tariffazione ma, al più, una contribuzione da parte dell’utenza; ii) quanto all’esclusione del trasporto scolastico dall’individuazione dei servizi pubblici a domanda individuale, prevista dal citato D.M. 31 dicembre 1983, che questi ultimi includono “tutte quelle attività gestite direttamente dall’ente, che siano poste in essere non per obbligo istituzionale, che vengono utilizzate a richiesta dell’utente e che non siano state dichiarate gratuite per legge nazionale o regionale“; a giudizio della Corte, inoltre, “osta alla qualificazione del servizio di trasporto scolastico come “servizio pubblico a domanda individuale” la circostanza che lo stesso “non è ricompreso nell’elenco di cui al richiamato D.M. 31 dicembre 1983” e che “la sua erogazione è doverosa per legge.”.
Pertanto la Corte dei conti, nella citata delibera n. 25/2019, conclude che “l’unica qualificazione del servizio di che trattasi rispettosa del dettato normativo che ne disciplina l’erogazione, porta a ricondurre il trasporto scolastico ad un servizio pubblico essenziale a garanzia del primario diritto allo studio la cui mancata fruizione può, di fatto, inibire allo studente il raggiungimento della sede scolastica, con conseguente illegittima compressione del diritto costituzionalmente garantito“; ciò anche in linea con le finalità generali del D.Lgs. n. 63/2017, di sostegno del diritto allo studio.
A giudizio della suprema magistratura contabile, il fatto che il trasporto scolastico, “per le alunne e gli alunni delle scuole primarie statali [sia] assicurato su istanza di parte e dietro pagamento di una quota di partecipazione diretta, senza nuovi o maggiori oneri per gli enti territoriali interessati” (ex art. 5, comma 2, D.Lgs. n. 63/2017), non osta ad una forma di graduazione o di gratuità stabilita dall’ente locale, anche in base all’art. 3 del medesimo decreto, secondo cui tale servizio è “erogato in forma gratuita ovvero con contribuzione delle famiglie a copertura dei costi, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica“, ove, sempre secondo la Corte, la clausola d’invarianza finanziaria va intesa nel senso che l’amministrazione deve provvedere attingendo alle “ordinarie” risorse finanziarie, umane e materiali di cui può disporre a legislazione vigente.
La Corte, in buona sostanza, contrariamente a quanto affermato dalle sezioni regionali di controllo, ha ammesso la riduzione o l’azzeramento della quota di partecipazione delle famiglie, motivando tale affermazione con una lettura combinata degli artt. 2, 3 e 5, D.Lgs. n. 63/2017, enunciando il seguente principio di diritto: «Gli Enti locali, nell’ambito della propria autonomia finanziaria, nel rispetto degli equilibri di bilancio, quali declinati dalla L. 30 dicembre 2018, n. 145 (legge di bilancio 2019) e della clausola d’invarianza finanziaria, possono dare copertura finanziaria al servizio di trasporto scolastico anche con risorse proprie, con corrispondente minor aggravio a carico all’utenza. Fermo restando i principi di cui sopra, laddove l’Ente ne ravvisi la necessità motivata dalla sussistenza di un rilevante e preminente interesse pubblico oppure il servizio debba essere erogato nei confronti di categorie di utenti particolarmente deboli e/o disagiati, la quota di partecipazione diretta dovuta dai soggetti beneficiari per la fruizione del servizio può anche essere inferiore ai costi sostenuti dall’Ente per l’erogazione dello stesso, o nulla o di modica entità, purché individuata attraverso meccanismi, previamente definiti, di gradazione della contribuzione degli utenti in conseguenza delle diverse situazioni economiche in cui gli stessi versano».
