L’insindacabilità dell’atto politico nel merito delle scelte discrezionali

L’art. 1 della L. n. 20/1994 recante “Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti”, statuisce che “La responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica è personale e limitata ai fatti e alle omissioni commessi con dolo o colpa grave, ferma restando l’insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali.”

La vicenda oggetto di ricorso innanzi alle SS.UU. della Cassazione

La Corte dei conti, seconda sezione giurisdizionale centrale d’appello, con sentenza del 12 dicembre 2019, ha condannato vari amministratori comunali al risarcimento del danno contabile per avere concesso in locazione ad un’associazione locale un immobile di proprietà comunale ad un canone agevolato pari al 10% del canone al valore di mercato, pur in assenza dei requisiti normativi e regolamentari all’uopo richiesti e senza che fosse stata realmente dimostrata la scriminante della finalità sociale per la quale l’affidamento era avvenuto.

Uno degli amministratori condannati, quindi, ha proposto ricorso per Cassazione dolendosi che il giudice contabile avesse ritenuto sussistente la propria giurisdizione, così sconfinando nell’area di insindacabilità espressamente preservata dal citato art. 1, comma 1, della L. n. 20/1994, atteso che «si trattava … dell’individuazione di immobili che, per insindacabile scelta politica, venivano sottratti all’utilizzazione reddituale per essere destinati ad usi culturali e sociali, in ordine ai quali … nessuna pretesa di ricavo poteva essere avanzata”.

In particolare, secondo il ricorrente, l’Ente civico aveva esercitato in materia la sua amplissima discrezionalità nel perseguimento delle rilevanti funzioni sociali e culturali di cui è titolare istituzionalmente ogni Comune. Infatti, con la deliberazione giuntale con cui era stata disposta la concessione in locazione dell’immobile, era stato previsto che “gli interventi di ristrutturazione e manutenzione fossero a carico del conduttore”, sicché essa “rispondeva, al contrario, ad una duplice esigenza: da un lato, quella di sottrarre il Comune dagli obblighi di gestione e manutenzione dei cespiti rientranti nel proprio patrimonio immobiliare, obblighi, peraltro divenuti ormai insostenibili per le condizioni di cronica carenza di risorse da destinare a tale voce di bilancio; dall’altro lato, quella di conservare in buono stato i detti beni, consentendo al Comune stesso di svolgere una attenta e costante attività di monitoraggio su una molteplicità di strutture che, se lasciate in disuso, invece sarebbero con ogni probabilità finite per essere abbandonate e totalmente inutilizzate”.

La nozione restrittiva di atto politico insindacabile sottratto alla giurisdizione contabile

Secondo la giurisprudenza amministrativa “alla nozione legislativa di atto politico concorrono due requisiti, l’uno soggettivo e l’altro oggettivo: occorre da un lato che si tratti di atto-provvedimento emanato dal governo, e cioè dall’autorità amministrativa cui compete la funzione di indirizzo politico e di direzione al massimo livello della cosa pubblica; dall’altro, che si tratti di atto-provvedimento emanato nell’esercizio del potere politico, anziché nell’esercizio di attività meramente amministrativa (Consiglio di Stato, sezione quarta, 4 maggio 2012, numero 2588), ovverosia debba riguardare la costituzione, la salvaguardia e il funzionamento dei pubblici poteri nella loro organica struttura e nella loro coordinata applicazione» (v. Consiglio di Stato, sentenze: n. 6083/2011, n. 1397/2001, n. 3609/2013).

D’altra parte, in base anche alle pronunzie della Corte costituzionale e secondo la giurisprudenza di legittimità, la nozione di atto politico risulta attualmente intesa in senso decisamente restrittivo, con limitazione entro rigorosi margini delle aree sottratte al sindacato giurisdizionale.

Nell’ambito delle decisioni riguardanti specialmente le prerogative degli organi regionali, infatti, si segnala una generale tendenza alla marginalizzazione delle ipotesi di immunità giurisdizionale (Cassazione, SS.UU., sentenze: n. 11502/2019; n. 5590/2020) e alla conseguente degradazione dell’atto politico, com’è stato detto in dottrina, a “categoria recessiva”.

Per quanto interessa, in particolare, l’atto politico, oggetto di c.d. riserva di amministrazione, deve intendersi quell’atto che costituisce espressione o scelta di preferenza tra alternative, nell’ambito della ragionevolezza, per il soddisfacimento dell’interesse pubblico, in relazione al quale l’organo agisce in forza della legge attribuiva del potere.

Infatti, l’area dell’immunità giurisdizionale risulta esclusa allorquando l’atto sia vincolato ad un fine desumibile dal sistema normativo, anche se si tratti di atto emesso nell’esercizio di ampia discrezionalità, si veda: Cassazione, SS.UU., sentenze n. 21581/2011 e n. 10416/2014, ove si è in particolare esclusa la natura politica di atti posti in essere nell’ambito della procedura culminata nell’adozione di una delibera della Giunta regionale, ravvisandosi non trattarsi di attività esplicativa di funzioni legislative, con conseguente esclusione della sussistenza di spazi di insindacabilità risalenti ad atti “politici” totalmente discrezionali; Cassazione, SS.UU., sentenze n. 10319/2016 e n. 5593/2007, con specifico riferimento alla tematica della “cartolarizzazione” degli immobili appartenenti allo Stato e agli enti pubblici disciplinata dal D.L. n. 351/2001, convertito in L. n. 410/2001.

I limiti di esercizio della giurisdizione contabile

La giurisdizione contabile può sindacare gli atti politici soltanto entro i limiti del riscontro di legittimità del provvedimento impugnato, non sconfinando nella sfera del merito riservato alla P.A.

Dunque, il giudice contabile non può compiere una diretta e concreta valutazione della opportunità e convenienza dell’atto né sostituirsi alla volontà dell’amministrazione, risultando così esercitata una giurisdizione di merito in situazioni che avrebbero potuto dare ingresso soltanto a una giurisdizione di legittimità (cfr. Cassazione, SS.UU., sentenza 30 ottobre 2013, n. 24468).

Tuttavia, entro detto limite, la Corte dei conti può, comunque, valutare se gli strumenti scelti dagli amministratori pubblici siano adeguati oppure esorbitanti ed estranei rispetto al fine pubblico da perseguire, e la verifica della legittimità dell’attività amministrativa non può prescindere dalla valutazione del rapporto tra obiettivi conseguiti e costi sostenuti (cfr. Cassazione, SS.UU., sentenze n. 20728/2012 e n. 831/2012).

Infatti, la discrezionalità riconosciuta agli amministratori pubblici nell’individuazione della soluzione più idonea, nel singolo caso concreto, a realizzare l’interesse pubblico perseguito (causa e limite intrinseco e funzionale dell’attività della P.A.) è legittimamente esercitata in quanto risultino osservati i criteri giuridici informatori dell’agire della P.A. dettati dalla Costituzione (art. 97), codificati all’art. 1, comma 1, della L. n. 20/1994 (L’attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed è retta da criteri di economicità, di efficacia e di pubblicità), come modificato dall’art. 3 L. n. 546/1993 (ferma restando l’insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali), ribaditi dall’art. 1 del D.Lgs. n. 29/1993 e dall’art. 1, comma 1 della L. n. 286/1999.

Pertanto, le pubbliche amministrazioni devono:

a) garantire la legittimità, regolarità e correttezza dell’azione amministrativa (controllo di regolarità amministrativa e contabile);

b) verificare l’efficacia, efficienza ed economicità dell’azione amministrativa al fine di ottimizzare, anche mediante tempestivi interventi di correzione, il rapporto tra costi e risultati (controllo di gestione).

La sottoposizione degli atti politici al sindacato giurisdizionale contabile

Dunque, gli atti politici e le scelte amministrative correlate sono soggetti alla giurisdizione contabile in ordine a due ambiti essenziali:

1. il perseguimento dei fini istituzionali propri dell’ente;
2. il rispetto dei criteri di legalità e  giuridici di economicità (ottimizzazione dei risultati in relazione alle risorse disponibili), di efficacia (idoneità dell’azione amministrativa alla cura effettiva degli interessi pubblici da perseguire, congruenza teleologia e funzionale) e di buon andamento.

Entro tali ambiti, detti atti sono soggetti al controllo della Corte dei conti che si pone, quindi, sul piano (consentito alla giurisdizione contabile) della legittimità e non di quello (non consentito) della valutazione della mera opportunità dell’azione amministrativa.

In questo senso, i limiti alla giurisdizione contabile riguardano, come detto, la verifica se l’amministratore:

1. abbia compiuto l’attività per il perseguimento di finalità istituzionali dell’ente;
2. nell’agire amministrativo abbia rispettato tali norme e principi giuridici integranti la c.d. giuridicità sostanziale della scelta, ossia l’osservanza dei criteri di razionalità, correttezza e adeguatezza, logicità, economicità e proporzionalità dell’agire tra costi affrontati e obbiettivi conseguiti.

In altri termini, “Il giudice contabile non viola i limiti esterni della propria giurisdizione qualora censuri, non già la scelta amministrativa adottata, bensì il modo con il quale quest’ultima è stata attuata, profilo che esula dalla discrezionalità amministrativa, dovendo l’agire amministrativo comunque ispirarsi a criteri di economicità ed efficacia” (Cassazione, SS.UU., sentenze n. 9680/2019 Rv. 653785-01; n. 6462/2020 Rv. 657223-01; ordinanza n. 30527/2019, Rv. 656072-01), né quando “ravvisi la non adeguatezza o l’esorbitanza dell’atto o dell’attività rispetto al fine pubblico da perseguire” 

L’ordinanza della Cassazione n. 23241/2022

Nella fattispecie, le SS.UU. della Corte di cassazione, con l’ordinanza n. 23241 depositata il 26/7/2022,  hanno ritenuto inammissibile il ricorso proposto, in quanto la Corte dei conti aveva esercitato la propria giurisdizione entro i limiti anzidetti, essendosi il giudice contabile limitato ad interpretare la legge e valutare proprio la corrispondenza delle scelta effettuata dall’amministrazione concedente il bene, tanto la rispondenza ai fini pubblici perseguiti quanto la razionalità e l’economicità della scelta effettuata in concreto, rivelatasi, all’accertamento giurisdizionale contabile, non solo illegittima, per violazione di norme di legge e di regolamenti, ma anche antieconomica rispetto ai canoni anzidetti, in quanto realizzante “assetti non consentiti dalle previsioni regolamentari di riferimento, in grado di riverberarsi negativamente sul patrimonio del Comune in ragione della riduzione, oltre la soglia consentita, dei benefici economici ricavabili dalla locazione di immobili di sua proprietà.”

Conclusioni

L’insindacabilità “nel merito” delle scelte discrezionali compiute dai soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti, dunque, non è assoluta, in quanto non esclude del tutto il sindacato giurisdizionale contabile delle scelte anzidette, le quali restano sottoposte al vaglio giurisdizionale, in ordine:

• alla conformità alla legge formale e sostanziale che regola l’attività e l’organizzazione amministrativa (Cassazione, SS.UU. 28 giugno 2018, n. 17121).