di Vincenzo Giannotti – Dirigente Settore Gestione Risorse (umane e finanziarie) Comune di Frosinone, Gianluca Popolla – Dottore in giurisprudenza – esperto enti locali

 

La Corte di Cassazione ha ricevuto ricorso di regolamento preventivo di giurisdizione nel corso di un giudizio che vedeva coinvolti un ente locale, in qualità di parte intimata, e il Sindaco del suddetto comune, in qualità di parte ricorrente.

La controversia, svoltasi innanzi al Tribunale, aveva ad oggetto il rimborso delle spese legali sostenute dal Sindaco nel corso di un giudizio di natura penale relativo a fatti ritenuti commessi dal primo cittadino nell’esercizio delle proprie funzioni, conclusosi con l’assoluzione “per non aver commesso il fatto”. Contestualmente al rigetto della richiesta di provvisoria esecuzione, da parte dell’istante, il Tribunale ha disposto la prosecuzione davanti a sé del giudizio e ha dichiarato che a fondamento del rigetto dell’istanza ci fosse il proprio difetto di giurisdizione in quanto nel caso di specie si riscontrasse in capo all’amministratore una situazione giuridica soggettiva qualificabile come di interesse legittimo e non di diritto soggettivo, deponendo in tal senso l’art. 86, comma 5, D.Lgs. n. 267 del 2000 il quale prevederebbe piuttosto “una serie di limiti e vincoli alla scelta dell’ente locale” e non quindi la costituzione di un diritto soggettivo al rimborso delle spese legali.

Nella pendenza del giudizio davanti al Tribunale, il Sindaco ha proposto ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione, chiedendo che venisse dichiarata la competenza del giudice ordinario a decidere sulla rimborsabilità delle spese legali sostenute nel giudizio penale poi terminato con l’assoluzione. Per il ricorrente il diritto al rimborso non è connesso alla libera e discrezionale scelta dell’amministrazione e in tal senso sarebbe evidente la circostanza che il legislatore lo abbia definito “ammissibile”, collegandone la sorte a condizioni e requisiti specifici e predeterminati, non avendo l’amministrazione alcun potere decisionale sulla sua costituzione.

Anche il Pubblico Ministero ha chiesto che venisse dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario. L’Ufficio del Procuratore Generale ha messo in evidenza che l’inapplicabilità della nuova normativa di cui all’art. 7-bis, D.L. n. 78 del 2015, in quanto i fatti costitutivi del diritto si erano verificati prima dell’entrata in vigore della normativa, quindi, in mancanza di una specifica disposizione che disciplinasse i rapporti patrimoniali del Sindaco con l’ente locale, la situazione soggettiva giuridica in esame, assumerebbe il carattere del diritto soggettivo in virtù dell’applicazione analogica della disposizione di legge ai sensi dell’art. 1720 c.c. (disciplina relativa alle spese e al compenso del mandatario).

Innanzitutto la Corte di Cassazione ha chiarito che non esiste alcuna preclusione nella proposizione del ricorso di regolamento preventivo di giurisdizione a seguito dell’emanazione da parte del Tribunale dell’istanza di rigetto della richiesta di provvisoria esecuzione ex art. 648 c.p.c.. Infatti la natura non definitiva né decisoria del provvedimento giudiziale in esame “è inidonea a contenere una statuizione sulla giurisdizione sulla quale possa formarsi il giudicato” (così tra le tante Cass. civ., Sez. Unite, 14 maggio 2007, n. 10941).

Sulla questione del riparto di giurisdizione la Corte Suprema ha ritenuto di risolverla in favore del giudice ordinario. Le Sezioni Unite hanno infatti posto l’accento sul fatto che in precedenza la stessa Corte avesse assunto un orientamento del genere in tema di rimborso di spese legali sostenute a causa di fatti connessi all’esercizio di funzioni pubbliche: in questi casi, ove la funzione pubblica sia di natura onoraria (e pertanto relativa a persone che prestano la propria opera per conto dell’ente pubblico non a titolo di lavoro subordinato), “la giurisdizione deve essere ripartita in base alle norme del diritto comune, attribuendo al giudice ordinario le liti sui diritti soggettivi e al giudice amministrativo quelle su interessi legittimi”, quindi in mancanza di norme che disciplinino specificatamente il rapporto patrimoniale tra ente e funzionario pubblico onorario deve applicarsi una disposizione di legge in via analogica (ex art. 12, comma 2, delle disposizioni preliminari al codice civile): trattasi nel caso di specie dell’art. 1720 c.c. che disciplina la materia delle spese e del compenso del mandatario.

La stessa soluzione è confermata dall’art. 86, comma 5, D.Lgs. 267 del 2000 così come novellato dalla L. n. 125 del 2015 (che ha convertito il D.L. n. 78 del 2015) posto che ai sensi di tale disposizione “l’ammissibilità del rimborso delle spese legali per gli amministratori locali (…) non è subordinata a scelte o a valutazioni discrezionali della P.A., ma ricorre nel caso di conclusione del procedimento con sentenza di assoluzione (…) e si ricollega la riscontro di ulteriori requisiti”. Il rimborso, ha ricordato la Corte Suprema, trova però un limite nel massimo dei parametri stabiliti dal decreto di cui all’art. 13, comma 6, L. n. 247 del 2012 e, inoltre, si ricollega alla presenza di ulteriori requisiti tra cui: l’assenza di conflitto di interessi con l’ente amministrato, la presenza di nesso causale tra funzioni esercitate e fatti giuridicamente rilevanti, l’assenza di dolo o colpa grave. Mentre la circostanza che, ai sensi della citata disposizione, il rimborso sia ammissibile “senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica” non va a incidere sulla natura del diritto soggettivo, non degradandolo quindi in interesse legittimo, in quanto trattasi di una previsione di ordine contabile, dovuta alla necessità di rispettare l’equilibrio di bilancio, e non di una scelta discrezionale attribuita all’ente.

Pertanto, hanno concluso le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, la fattispecie ad oggetto del ricorso di regolamento preventivo di giurisdizione, consistendo nella domanda di rimborso delle spese legali dell’amministratore assolto nel giudizio penale, attiene all’accertamento della sussistenza di un diritto soggettivo. Conseguentemente la Corte ha ritenuto che la causa in esame, in base al criterio generale di riparto di giurisdizione, fondato sulla situazione soggettiva giuridica azionata, rientra nella giurisdizione del giudice ordinario.

In virtù di quanto sopra statuito è divenuto irrilevante, ai fini del riparto di giurisdizione, accertare se in tale vicenda, i fatti costitutivi della pretesa azionata si fossero verificati in epoca anteriore o posteriore all’entrata in vigore dell’art. 7-bis, D.L. n. 78 del 2015 (di natura non retroattiva) e quindi stabilire se la disciplina applicabile nel caso di specie fosse da rinvenirsi nel diritto comune (ex art. 1720 c.c.) o nel novellato art. 86, comma 5, D.Lgs. n. 267 del 2000.

Per quanto sopra esposto la Corte ha dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario, al quale ha rimesso la statuizione sulle spese del regolamento preventivo.

Art. 86, comma 5, D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (G.U. 28 settembre 2000, n. 227, S.O.)